Prospettive assistenziali n. 166 aprile giugno 2009

EMARGINANTE LA NORMATIVA DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO concernente gli ANZIANI NON AUTOSUFFICIENTI

Alle pagine 95 e 96 del volume edito da Carocci e curato da Cristiano Gori Le riforme regionali per i non autosufficienti - Gli interventi realizzati e i rapporti con lo Stato, Graziano Giorgi ed Emanuele Ranci Ortigosa, dopo aver affermato che «nessuna Regione riesce a qualificare gli interventi previsti come livelli essenziali di assistenza, che costituiscono un elemento essenziale di qualità delle politiche sociali, affermando diritti esigibili e non solo esigenze a soddisfacimento condizionato» (1), hanno sostenuto che la Provincia autonoma di Bolzano si muove nella direzione dei Lea, Livelli essenziali di assistenza, poiché avrebbe definito «il diritto all’assistenza del non autosufficiente» e stabilito «precise misure assistenziali, secondo il diverso grado di non autosufficienza della persona».

Delimitazione emarginante degli utenti

La legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 ottobre 2007, n. 9 “Interventi per l’assistenza alle persone non autosufficienti” stabilisce all’articolo 1 che «hanno diritto alle prestazioni di cui alla presente legge i cittadini e le cittadine italiani/e e dell’Unione europea (…) con residenza ininterrotta e dimora stabile in Provincia di Bolzano da almeno cinque anni», mentre «in alternativa ai cinque anni di residenza è riconosciuta la residenza storica di 15 anni, di cui almeno uno immediatamente antecedente la richiesta di riconoscimento dello stato di non autosufficienza». Ne deriva che, in violazione della Costituzione (2), coloro che non sono in possesso dei requisiti di cui sopra non hanno alcun diritto alle prestazioni previste dalla legge provinciale in oggetto.

Non ci sembra quindi che, come affermano Giorgi e Ranci Ortigosa, che la Provincia autonoma di Bolzano si muova nella direzione dei Lea.

Violazione delle norme

sulle contribuzioni economiche

L’articolo 1 della legge 9/2007 della Provincia autonoma di Bolzano stabilisce che «le disposizione della presente legge non esonerano i familiari né gli altri soggetti dai doveri di solidarietà nei confronti dell’assistito di cui all’articolo 7 della legge provinciale 30 aprile 1991, n. 13 e successive modificazioni».

A sua volta l’articolo 7 della succitata legge 13/1991, come risulta modificato dall’articolo 3 della legge provinciale 16/1997, è così redatto:

«1. L’accesso alle prestazioni prescinde dalle condizioni economiche e sociali degli utenti. In relazione alle prestazioni di natura economica si osservano i limiti di reddito fissati dalla vigente normativa.

«2. Con regolamento di esecuzione anche delle leggi provinciali di settore, sono fissati criteri e modalità omogenei per il concorso nel pagamento delle prestazioni da parte degli assistiti e delle persone tenute al loro mantenimento od obbligate a prestare gli alimenti secondo le norme del Codice civile. Il regolamento di esecuzione tiene conto:

a) dell’obbligo al mantenimento o a prestare gli alimenti di cui alle disposizioni del Codice civile;

b) delle condizioni economiche dei soggetti interessati;

c) della rilevanza sociale delle prestazioni.

«3. Deve comunque essere garantita agli assistiti la conservazione di una quota delle pensioni e dei redditi, tale da permettere loro di far fronte in modo adeguato alle esigenze personali. Detta quota non dovrà essere inferiore al 50 per cento della quota base di minimo vitale di cui alla legge provinciale 26 ottobre 1973, n. 69».

Orbene, come segnaliamo da molti anni, le Province autonome di Bolzano e Trento, nonché le Regioni a statuto ordinario e speciale non hanno alcuna competenza in merito alle contribuzioni economiche, com’è chiaramente stabilito dall’articolo 23 della Costituzione che recita: «Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge».

D’altra parte è ovvio che le competenze assegnate alle Province autonome di Bolzano e Trieste e alle Regioni a statuto ordinario e speciale in materia di assistenza sociale e di sanità riguardano soltanto le persone assistite o curate e non i loro congiunti o le altre persone conviventi o non conviventi che non ricevono direttamente alcuna prestazione.

sono quindi palesemente illegittime le norme della Provincia autonoma di Bolzano che impongono contributi economici ai soggetti indicati nell’articolo 433 del Codice civile e cioè coniugi, figli, ascendenti, generi, nuore, suocero e suocera, fratelli e sorelle.

A conferma dell’illegittimità delle succitate norme del comma 2 della legge provinciale 16/1997, si ricorda che la Corte costituzionale con la sentenza n. 106, decisa il 7 giugno 2005 e depositata in Cancelleria il 18 dello stesso mese, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2003 n. 15, precisando che la materia trattata riguardava «un istituto del diritto civile» che rientra «nella nozione di ordinamento civile di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione», nozione di cui lo Stato ha «legislazione esclusiva».

Poiché anche la disciplina relativa agli alimenti (articolo 433 e seguenti del Codice civile) rientra nella «nozione di ordinamento civile» ne consegue che le Province autonome e le Regioni a statuto ordinario e speciale non hanno alcun potere legislativo in merito alla richiesta di contributi economici nei riguardi dei parenti degli assistiti; devono quindi attenersi alle disposizioni dell’articolo 25 della legge 328/2000 e ai decreti legislativi 109/1998 e 130/2000 in base ai quali non può essere chiesto alcun contributo economico ai parenti, compresi quelli conviventi, degli assistiti non autosufficienti di età superiore ai 65 anni, nonché ai soggetti con handicap in situazione di gravità.

Segnaliamo inoltre che le norme della legge in oggetto della Provincia autonoma di Bolzano non tengono neanche conto delle disposizioni relative alla riservatezza dei dati personali (3).

Sconcertante definizione

della non autosufficienza

L’articolo 2 della legge provinciale 9/2007 prevede quanto segue: «Ai fini della presente legge si intende per non autosufficiente una persona incapace in misura rilevante e permanente, a causa di patologie o disabilità fisiche, psichiche o mentali, di svolgere le attività della vita quotidiana negli ambiti costituiti da alimentazione, igiene personale, funzioni escretorie, mobilità, vita psico-sociale e conduzione dell’economia domestica, e che necessita pertanto dell’aiuto regolare di un’altra persona, mediamente per più di due ore al giorno alla settimana; al riguardo va tenuta presente la possibilità di migliorare l’autonomia personale del richiedente mediante l’utilizzo di ausili tecnici». Detta definizione è sconcertante perché mette sullo stesso piano i soggetti non autosufficienti a causa di patologie in atto e coloro la cui limitazione dell’autonomia è causata da menomazioni e non da malattie (4).

Al riguardo si ricorda che, partendo dalle differenti esigenze degli individui malati e di quelli colpiti da menomazioni, sotto la sigla Icidh-2, l’Organizzazione mondiale della sanità (cfr. il volume edito nel 2000 da Erickson Classificazione internazionale del funzionamento e della disabilità) ha precisato che «malattia e disabilità sono costrutti distinti che possono essere considerati indipendentemente. Quello di malattia (per esempio, il morbillo, che possiede un agente eziologico e una patogenesi specifica) è un costrutto; quello di disabilità (per esempio, rush cutaneo, limitazione nelle attività quotidiane o il fatto che alla persona è vietato l’accesso a scuola per impedire il contagio) è un altro. I due costrutti – precisa l’Oms – possono non essere legati da una relazione biunivoca predicibile in quanto ciascuno ha caratteristiche indipendenti».

Inoltre, nello stesso volume viene affermato che «il concetto di menomazione è più ampio e comprensivo rispetto a quello di disturbo o malattia; per esempio, la perdita di una gamba è una menomazione della struttura corporea, non un disturbo o una malattia». Ciò premesso, il nostro sconcerto deriva dalla assoluta mancanza, nella succitata definizione della persona non autosufficiente, di precisazioni circa le esigenze sanitarie, a nostro avviso assolutamente prioritarie per i soggetti colpiti da patologie invalidanti. Ci riferiamo alle diagnosi, alle cure, alla prevenzione degli aggravamenti, alla riabilitazione, nonché agli interventi da garantire nei frequenti casi di insorgenza di affezioni acute e di eventi di emergenza sanitaria.

Per quanto concerne dette prestazioni nella legge provinciale in oggetto è solamente presente nell’articolo 10 il seguente richiamo: «il servizio sanitario assicura la prestazioni preventive, curative e riabilitative, nonché l’assistenza protesica e farmaceutica, tenuto conto dei livelli essenziali di assistenza», senza alcuna altra precisazione.

Com’è evidente si tratta di un riferimento assai generico, anche perché non sono precisati i livelli essenziali di assistenza sanitaria riconosciuti come diritti esigibili, in quanto è solamente indicato che di detti livelli viene «tenuto conto».

La sottovalutazione della priorità delle prestazioni sanitarie è confermata dall’articolo 9 in base al quale «i servizi di assistenza domiciliare, di assistenza semiresidenziale e i servizi residenziali sono gestiti ed erogati dagli enti gestori dei servizi sociali (…) nonché dagli enti privati».

La mancata considerazione dell’assoluta preminenza delle competenze sanitarie è ulteriormente confermata dalla composizione delle unità preposte alla valutazione dello stato di non autosufficienza. Infatti è «composta da infermieri e da operatori socio-assistenziali od operatori specializzati dei servizi sociali» che «nell’esercizio delle proprie funzioni sono coadiuvate dal medico di base competente».

Competenze sanitarie attribuite

al settore socio-assistenziale

Com’è noto tutte le prestazioni sanitarie sono gratuite salvo ticket, mentre quelle socio-assistenziali sono a pagamento sulla base delle risorse economiche dell’assistito. Ne consegue che spesso coloro che hanno risorse anche appena sufficienti per vivere sono esclusi da ogni intervento socio-assistenziale. Occorre quindi valutare con estrema attenzione le conseguenze operative ed economiche della delibera della Giunta provinciale di Bolzano 21 gennaio 2008, n. 145 “Determinazione delle attività della vita quotidiana rilevanti ai fini della valutazione del fabbisogno di assistenza in stato di non autosufficienza, nonché determinazione dei criteri e delle modalità di rilevamento”, in quanto sono considerate funzioni socio-assistenziali, rientranti nella citata legge provinciale 9/2007, la somministrazione di medicinali, l’igiene del corpo, la profilassi antipolmonite e trombosi, il controllo dei parametri vitali, il cambio e smaltimento dei pannoloni a persone con incontinenza urinaria e fecale comprese l’igiene intima collegata, l’assistenza alla persona stomatizzata (uro- ecolostomia), la mobilizzazione, nonché praticamente tutte le altre attività assicurate nelle residenze sanitarie assistenziali ai malati cronici non autosufficienti.

Prestazioni del fondo per l’assistenza

ai non autosufficienti

In base all’articolo 8 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 9/2007 «le prestazioni del fondo sono erogate all’interessato o al suo rappresentante legale sotto forma di assegno di cura mensile» il cui ammontare «è determinato in base al livello di non autosufficienza, valutato secondo i criteri stabiliti dalla Giunta provinciale, ed è differenziato nei seguenti quattro livelli: a) 1° livello - euro 510; b) 2° livello - euro 900; c) 3° livello - euro 1.350; d) 4° livello - euro 1.800» (5).

Per quanto concerne «l’assistenza nelle case di riposo e nei centri di degenza, l’assegno mensile è integrato con un ulteriore importo fissato dalla Giunta provinciale in base all’entità e alla qualità dei servizi di assistenza e di cura offerti ai sensi dell’articolo 12, comma 1, lettera f» (6).

Dalle succitate norme emerge in modo evidente che la Provincia autonoma di Bolzano non garantisce tutte le prestazioni necessarie alle persone non autosufficienti, ma si limita – fatto estremamente preoccupante – a stabilire l’importo mensile dell’assegno di cura che viene erogato al soggetto per le prestazioni domiciliari e per quelle residenziali. Ne deriva che, non contenendo la legge provinciale n. 9/2007 alcuna norma volta a garantire l’istituzione da parte di un soggetto pubblico dei servizi (ad esempio la predisposizione dei posti letto necessari per gli adulti e gli anziani colpiti da patologie invalidanti e da non autosufficienza), al cittadino non è di fatto riconosciuto alcun diritto esigibile: se il servizio c’è e può accedervi bene (7), se non c’è la legge in oggetto non riconosce al cittadino alcun strumento per ottenere la prestazione.

Dall’esame della legge in oggetto non risulta la presenza di disposizioni che consentano alle persone non autosufficienti e a coloro che li rappresentano di intervenire per ottenere sia la tempestiva erogazione delle prestazioni, sia il rispetto di accettabili requisiti di qualità degli interventi: in ogni caso gli utenti devono sottostare alla disponibilità dei servizi, nonché a disposizioni che non prevedono diritti esigibili.

Conclusioni

Dalle considerazioni esposte riteniamo che la legge della provincia autonoma di Bolzano non sia idonea a rispondere alle esigenze delle persone non autosufficienti.

Siamo anche molto preoccupati per il riferimento continuo alla loro assistenza, mentre a nostro avviso la priorità assoluta deve essere riconosciuta alle cure dei soggetti la cui non autosufficienza è causata da patologie. A questo riguardo è significativo che nel terzo comma dell’articolo 8 riguardanti le prestazioni, venga fatto riferimento alla «assistenza nelle case di riposo».

Come abbiamo segnalato nello scorso numero, continuiamo a ritenere valido il modello della Regione Piemonte per quanto concerne non solo gli adulti e gli anziani affetti da malattie invalidanti e da non autosufficienza, ma anche le persone colpite da gravissimi handicap e conseguente limitata o nulla autonomia personale, modello che giustamente si fonda sulle cause della dipendenza e non interviene soltanto sui relativi effetti (8).

(1) Detta affermazione è stata contestata nella rubrica “Specchio nero” dello scorso numero di questa rivista, rilevando che, per la cura degli adulti e degli anziani non autosufficienti, la Regione Piemonte ha assunto come riferimento proprio i livelli essenziali di assistenza sanitaria, com’è dimostrato dai contenuti della delibera della Giunta regionale n. 37/2005.

(2) L’articolo 3 della Costituzione sancisce che «tutti i cittadini hanno pari opportunità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali».

(3) Ancora una volta ricordiamo che il Garante per la protezione dei dati personali ha confermato che nessuna informazione può essere richiesta nei riguardi dei congiunti conviventi o non conviventi degli ultrasessantacinquenni non autosufficienti e dei soggetti con handicap in situazione di gravità.

(4) Da notare che le menomazioni possono essere di natura intellettiva e comportare quindi, nei casi di rilevante gravità, la totale incapacità dei soggetti a individuare le loro esigenze fondamentali di vita; tuttavia possono anche essere seriamente invalidanti senza compromettere la corretta comprensione delle proprie necessità e degli interventi da effettuare da parte del personale di sostegno.

(5) Il 7° comma dell’articolo 10 della legge in oggetto stabilisce che «in caso di ricovero nelle strutture residenziali del servizio sanitario l’assegno continua ad essere corrisposto nella misura corrispondente al 1° livello. Alle persone non autosufficienti inquadrate nel 2° livello o in un livello superiore l’assegno può essere corrisposto per la durata massima di 30 giorni».

(6) L’articolo 12 è così redatto: «La Giunta provinciale, con deliberazione da pubblicarsi nel Bollettino ufficiale della Regione, determina… f) la definizione delle prestazioni di cura e assistenza rilevanti ai fini della presente legge».

(7) Com’è ovvio, mentre le prestazioni devono essere garantite da un soggetto pubblico, la loro erogazione può essere disposta direttamente da detto soggetto oppure da un organismo privato convenzionato.

(8) Cfr. l’editoriale del numero 165, 2009.