Prospettive assistenziali, n. 111, luglio-settembre 1995

 

 

LINEE GUIDA PER LA REALIZZAZIONE DI INTERVENTI URGENTI A FAVORE DEI MINORI

 

 

 

Con lettera del 17 luglio 1995, prot. 1597/95/ D.2.10, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Sta­to, le Regioni e le Province autonome, ha emana­to le "Linee guida per la realizzazione di interven­ti urgenti a favore della popolazione minorile"; li­nee guida (da noi pienamente condivise) risul­tanti dall'accordo intervenuto tra lo Stato e le Re­gioni nella seduta del 13 luglio 1995.

Rileviamo che nelle linee guida è appena citato l'art. 80 della legge 184/1983 il cui terzo comma così si esprime: «Le Regioni determinano le con­dizioni e le modalità di sostegno alle famiglie, persone e comunità di tipo familiare che hanno minori in affidamento affinché tale affidamento si possa fondare sulla disponibilità e l'idoneità all'accoglienza indipendentemente dalle condi­zioni economiche», norma finora ignorata da molte Regioni con la conseguente permanenza di migliaia di minori in istituto.

Le linee guida sono riportate nella Gazzetta uf­ficiale n. 1,92 del 18 agosto 1995.

 

TESTO DELLE LINEE GUIDA

 

AI fine di pervenire alla realizzazione di inter­venti urgenti in favore della popolazione minori­le, in mancanza di una legislazione nazionale organica nel settore dei servizi socio-assisten­ziali, che, allo stato, rende difficile la realizza­zione di omogenee politiche sociali sul territo­rio, questo Dipartimento ritiene che la Conferen­za permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sia la sede deputata per approfondire a li­vello istituzionale le problematiche minorili ed intavolare un raccordo su tematiche che neces­sitano di per sé di un'azione integrata Stato-Re­gioni.

La necessità di sostanziare un'azione di rac­cordo che si esprima in modo graduato nei vari livelli istituzionali trova considerazione già nell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400 ed utile conforto nell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 con la definizione di linee guida proposte con il seguente documento. Inoltre su questa base il Dipartimento per gli affari sociali auspica che con la Conferenza Stato-Regioni la Presidenza del Consiglio dei Ministri prosegua ed anzi intensifichi il suo ruolo di coordinamento istituzionale affinché mediante l'Osservatorio nazionale sui problemi dei minori si pervenga a concrete proposte di modifica e/o integrazione della legislazione vigente.

Gli interventi di politica minorile debbono ispi­rarsi ad un approccio globale sistemico ed inte­grato che rispetti l'unità della persona all'interno di un sistema di relazioni. Occorre superare la logica degli interventi compensativi sul singolo che si ispira ad un approccio di tipo lineare (causa-effetto) sia per la conoscenza che per l'intervento; logica non adeguata alla complessi­tà delle situazioni di disagio e ad una lettura cor­relata delle cause che le determinano.

In questa logica si riafferma il diritto di ogni minore ai servizi essenziali di base che attraver­so una reale integrazione ne garantiscano lo sviluppo armonico sul piano educativo, cultura­le e sociale. Lo Stato, le Regioni e gli Enti locali, al fine di garantire al minore le condizioni per una normale crescita fisica, psicologica, cultu­rale e sociale, debbono proseguire nella realiz­zazione di servizi socio-assistenziali per assicu­rare tutti gli interventi necessari idonei a contra­stare e a rimuovere le situazioni che determina­no il rischio psicosociale per i bambini nei diver­si stati dell'età evolutiva.

Tutto ciò in attesa che il legislatore nazionale promulghi la legge-quadro di riordino dell'assi­stenza sociale, ormai non più procrastinabile, quale strumento indispensabile per l'individua­zione di criteri per l'organizzazione compiuta di un sistema organico che assicuri la realizzazio­ne degli interventi attraverso la definizione degli obiettivi, degli strumenti e delle risorse necessa­rie (anche mediante la costituzione di un Fondo nazionale in cui far confluire le risorse finanzia­rie comprese quelle attualmente previste in leggi settoriali).

Nel riaffermare il ruolo delle Regioni quale soggetto primario della programmazione a livel­lo territoriale e proprio in considerazione della diversità dello stato di attuazione degli interventi in favore dell'infanzia e dell'adolescenza, il Di­partimento per gli affari sociali richiama l'atten­zione degli organi costituzionali preposti sulla necessità di:

1) realizzare o potenziare gli interventi di prevenzione primaria individuati nel Progetto-obiet­tivo Tutela materno-infantile del Piano sanitario nazionale approvato con il D.P.R. 1° marzo 1994, nonché quegli interventi socio-educativi finaliz­zati alla auto-costruzione della persona ed alla sua integrazione sociale;

2) attivare i servizi socio-assistenziali ove ine­sistenti;

3) potenziare e qualificare i servizi in relazione ai bisogni emergenti della popolazione anche mediante l'adozione di progetti mirati, la forma­zione e l'aggiornamento degli operatori e la ri­qualificazione dei Consultori familiari;

4) individuare nel Distretto la sede primaria del raccordo e dell'integrazione degli interventi socio-sanitari.

AI fine di realizzare quanto sopra è necessario che i soggetti titolari degli interventi destinino specifiche risorse finanziarie ed eventualmente utilizzino quelle messe a disposizione dall'Unio­ne europea.

 

Tutto ciò premesso:

gli episodi, purtroppo ancora frequenti, di scarsa tutela dei bambini rendono urgente il ri­lancio di politiche sociali rispettose delle esi­genze dell'infanzia e dell'adolescenza e attente alle condizioni delle famiglie.

Per le sopraesposte considerazioni e per l'ur­genza dell'adozione di misure di contrasto nei confronti del danno che l'emergere di situazioni di disagio, connesse alla persistenza di rilevanti fattori di rischio, producono nei confronti dei bambini, si conviene di individuare le seguenti li­nee guida.

 

APPLICAZIONE LEGGE 184/83 "DISCIPLINA DELL'AFFIDAMENTO E DELL'ADO­ZIONE DI MINORI"

 

In riferimento a quanto evidenziato in premes­sa si ritiene peculiare ed essenziale rispetto ad una puntuale applicazione nel territorio naziona­le della legge 184/83 sottolineare la sostanziale validità dei principi che essa contiene, affinché Stato-Regioni ed Enti locali realizzino ciascuno per quanto di propria competenza quegli inter­venti politico-amministrativi che si rendono ne­cessari per la sua attuazione ed efficacia.

La legge 184 del 4 maggio 1983 sancisce, agli articoli 1 e 2, i seguenti principi in materia di di­ritti dei minori:

- il minore ha diritto ad essere educato nell'ambito della propria famiglia;

- il minore che sia temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo può essere af­fidato ad un'altra famiglia, ad una persona sin­gola, o ad una comunità di tipo familiare, al fine di assicurargli il mantenimento, l'educazione e l'istruzione;

- solo ove non sia possibile un conveniente affidamento familiare, è consentito il ricovero del minore in un istituto di assistenza pubblico o privato.

II legislatore privilegia quindi il collocamento familiare del minore e codifica un orientamento della politica sociale già fatto proprio dalla Co­stituzione: la famiglia come diritto fondamentale del minore, la famiglia anche per coloro che ne siano temporaneamente privi.

Per consentire alle famiglie di adempiere in modo adeguato all'insostituibile compito di favo­rire l'armonica crescita personale dei bambini e per arginare il fenomeno dell'istituzionalizzazio­ne che risulta coinvolgere ancora un elevatissi­mo numero di minori e che risulta essere ancora l'intervento prevalente nelle Regioni del Sud, oc­corre adottare idonee politiche sociali a livello territoriale. Si rende quindi necessario:

1) un approccio progettuale da parte degli Enti locali e delle USL per ogni singolo minore sul quale si interviene. Tale progettualità deve rispettare le priorità previste dalla legge, che dà la precedenza al collocamento familiare del mi­nore e che consente il ricorso alla sua istituzio­nalizzazione solo come ultima soluzione;

2) il potenziamento e l'integrazione degli in­terventi, volti al risanamento del tessuto educa­tivo, culturale e sociale in cui il minore e la sua famiglia vivono, attraverso:

a) il sostegno alle famiglie in difficoltà median­te l'adozione di ogni possibile soluzione rispetto al problema della casa, del lavoro, dell'assisten­za economica. In particolare deve sottolinearsi l'opportunità di dare concreto seguito alle se­gnalazioni del servizio sociale territoriale nella compilazione delle graduatorie di assegnazione di alloggi di edilizia popolare; devono inoltre fa­vorirsi tutte quelle forme di sostegno economico temporaneo vincolate ad un progetto di effettivo recupero delle competenze genitoriali;

b) la promozione dell'intervento di assistenza socio-educativa domiciliare, come intervento protettivo che può evitare l'allontanamento dei minori dal loro ambiente, realizzando quindi il lo­ro diritto ad essere educati nella loro famiglia;

c) il sostegno alle famiglie problematiche attra­verso interventi psicologici anche mediante la messa a disposizione di operatori del Servizio sanitario nazionale per contenere le conseguen­ze negative del disagio sui bambini; solo attra­verso interventi di questo tipo infatti si possono contenere e curare fenomeni patologici quali il maltrattamento e la violenza sui minori;

d) il ricorso all'inserimento dei bambini all'asilo nido, quale supporto al nucleo familiare e com­plemento formativo per lo sviluppo del bambino;

e) gli interventi a sostegno della frequenza del­la scuola materna i cui orientamenti sottolineano l'importanza del rapporto con le famiglie per fa­vorire il processo di socializzazione e l'acquisizione di strumenti propedeutici ad una piena fruizione del diritto allo studio;

f) gli interventi per il riorientamento, la rimoti­vazione allo studio, la prevenzione e il recupero dell'abbandono scolastico:

- anche facilitando la partecipazione degli operatori socio-sanitari alla realizzazione dei progetti per la riduzione del fenomeno della di­spersione scolastica;

- a livello territoriale per una presa in carico reale del soggetto all'ingresso in prima elemen­tare e la riqualificazione dei bisogni educativo­-didattici di ogni singolo alunno attraverso la dia­gnosi funzionale psico-pedagogica;

- progetti integrati a livello locale, attraverso un coordinamento nazionale, regionale, provin­ciale e comunale tra tutte le istituzioni compe­tenti per il diritto allo studio, secondo le linee metodologiche e i criteri organizzativi sperimen­tati dal Ministero della pubblica istruzione nelle Province più a rischio, ed estese a livello nazio­nale con la circolare ministeriale 257/94, non­ché sulla base delle azioni avviate ai sensi della legge 162/90 con i progetti "Arcobaleno", "Ra­gazzi 2000", "Giovani 2000";

- interventi volti a favorire l'aggregazione gio­vanile e a valorizzare il processo formativo dell'attività sportiva, anche attraverso una piena utilizzazione delle strutture scolastiche e dei servizi attivati dagli enti locali e dal privato-so­ciale;

g) il controllo e monitoraggio sulla frequenza scolastica dei minori stranieri comunque presenti sul territorio, e dei loro livelli di integrazione: tas­si di abbandono e promozioni, tipo di scuola fre­quentata, natura e qualità degli handicap più dif­fusi ecc.;

h) rivalutazione del ruolo centrale dei consulto­ri familiari come centri fondamentali per l'eroga­zione di servizi: di ascolto, di terapia, di sostegno e di consulenza nei confronti delle famiglie (an­che affidatarie e adottive) e dei bambini. In parti­colare gli stessi consultori devono promuovere con ogni mezzo forme di collegamento e di col­laborazione con i servizi sociali degli enti locali e le altre agenzie territoriali coinvolte nel lavoro con le famiglie e i bambini in condizioni di mag­gior rischio: scuola, organizzazioni del privato sociale, strutture di accoglienza, ecc.;

i) informazione corretta e mirata, attraverso i servizi socio-sanitari preposti (reparti di neonato­logia e di ostetricia, servizi consultoriali, servizi sociali degli Enti locali), in relazione al preoccu­pante fenomeno dell'abbandono di bambini in si­tuazioni di rischio per la loro sopravvivenza e de­gli infanticidi tenendo presente che l'ordinamen­to giuridico garantisce alle donne tre diritti fonda­mentali:

- il diritto di riconoscere o meno il neonato, sia per le donne non coniugate che per le donne coniugate (art. 250 Codice civile e sentenza Corte costituzionale 171 del 5.5.94);

- il diritto all'anonimato, quindi la possibilità di chiedere di non essere nominata al momento del parto;

- il diritto all'informazione sulle disposizioni legislative e sulle forme di aiuto fornite dagli Enti locali.

Per garantire questi diritti è necessario che:

1) le Regioni adottino gli strumenti previsti dall'art. 5 della Legge n. 67/93 affinché vengano in ogni caso garantite le prestazioni socio-assi­stenziali a favore delle madri nubili;

2) gli operatori dei servizi sociali e sanitari rice­vano una preparazione specifica adeguata sia sotto il profilo etico che per quanto riguarda gli aspetti psicologici. Solo un'adeguata prepara­zione, infatti, consentirà agli operatori di perce­pire il non riconoscimento come una manifesta­zione di responsabilità;

3) alla gestante vengano fornite corrette infor­mazioni nonché opportunità di sostegno pedago­gico ed ogni altro supporto. La donna deve ave­re la possibilità di riflettere per tempo se ricono­scere o meno il bambino e le devono essere dati gli elementi ed il sostegno necessario per com­piere una scelta consapevole;

I) i servizi psichiatrici e per le tossicodipenden­ze segnalino lo stato di gravidanza delle loro as­sistite e collaborino con i servizi specialistici pre­posti al sostegno delle gestanti;

m) vi sia la possibilità per le donne prive di ap­poggi di essere inserite in strutture di accoglien­za. Un periodo di accoglienza in una casa fami­glia per madri e bambini costituisce per le madri la possibilità di un progetto di vita; per il bambi­no una condizione protetta e infine per i servizi la possibilità di una osservazione del rapporto madre bambino.

 

3) Favorire il ricorso all'affidamento familiare, attraverso:

a) la promozione di campagne di sensibilizza­zione all'affidamento;

b) la formazione ed il sostegno alle famiglie af­fidatarie come previsto dall'art. 80 della legge fornendo anche il contributo economico;

c) il sostegno alle famiglie di origine.

 

4) Favorire la corretta attuazione della normati­va sull'adozione

Ferme restando le competenze e le funzioni attribuite all'Autorità giudiziaria minorile in mate­ria di adozione ai sensi della legge 184/83 ed in attesa che si pervenga ad una ridefinizione della disciplina giuridica delle adozioni, anche in vista della ratifica della Convenzione dell'Aja, si ri­chiama l'attenzione sulle seguenti priorità di in­tervento da parte degli Enti locali:

a) assicurare lo svolgimento di iniziative aperte al territorio per la sensibilizzazione e l'informa­zione dei cittadini in materia di adozione nazio­nale e internazionale anche in collaborazione con le organizzazioni riconosciute dallo Stato e con le altre organizzazioni di volontariato che si qualificano, ai sensi della legge 266/91, per il lo­ro operato in questo settore nonché con centri universitari;

b) riqualificare specialisticamente il personale socio-sanitario addetto all'attività istruttoria per la valutazione dell'idoneità dei coniugi richiedenti l'adozione;

c) promuovere ogni possibile forma di coordinamento operativo tra i servizi degli Enti locali singoli o associati, quelli delle USL ed il Tribunale per i minorenni, al fine di monitorare costante­mente la condizione dei minori ed in particolare di quelli ricoverati negli istituti educativo-assi­stenziali, in modo da segnalare tempestivamente le situazioni di abbandono (art. 9 della legge 184/83);

d) promuovere iniziative di sostegno psicologi­co delle coppie adottanti anche mediante la co­stituzione di unità di counselling e di gruppi di auto-aiuto diffuse sul territorio.

 

5) Riorganizzare l'utilizzazione delle strutture di accoglienza per minori in difficoltà, attraverso:

a) la definizione degli standards funzionali del­le varie tipologie delle strutture di accoglienza; b) il solo ricorso a quelle istituzioni che hanno i requisiti indispensabili per garantire agli ospiti un ambiente di vita e di relazioni conforme ai biso­gni della loro crescita;

c) la promozione di comunità di tipo familiare in grado di rispondere ai bisogni del minore; d) la promozione di servizi di pronta accoglien­za per soggetti vittime di violenze familiari, che siano in grado di promuovere immediatamente gli interventi necessari al benessere psico-fisico di madri e bambini e collaborare attivamente per­ché siano elaborate le soluzioni migliori per ogni singolo caso;

e) l'esercizio puntuale delle funzioni di verifica da parte delle Regioni sul funzionamento delle strutture anche attraverso équipes territoriali do­tate di specifica professionalifà.

f) procedere da parte delle Regioni all'attiva­zione di un flusso informativo sui minori in diffi­coltà che vivono al di fuori del proprio nucleo fa­miliare.

 

6) Favorire il potenziamento dei servizi alla pri­ma infanzia

Nel nostro Paese la situazione di carenza dei servizi alla prima infanzia, soprattutto nel Mezzo­giorno, costituisce motivo di allarme rispetto alla condizione di vita dei bambini. L'inserimento dei bambini da 0 a 3 anni negli asili nido garantisce: ai bambini un percorso di socializzazione co­stellato di importanti esperienze formative, alle famiglie un insostituibile sostegno per la conci­liazione dei tempi lavorativi. Questo sostegno del resto diventa indispensabile per quelle fami­glie particolarmente disagiate nei confronti delle quali si elaborano i progetti di intervento dei ser­vizi sociali territoriali.

Queste funzioni richiedono una diversa valo­rizzazione delle professionalità che operano all'interno degli asili nido che quindi svolgono un ruolo di grande importanza nell'osservazione e nella segnalazione della condizione dei bam­bini.

È necessario:

- che le Regioni procedano ad una ricognizio­ne degli asili nido esistenti e al loro raffronto con le esigenze dell'utenza con particolare riferimen­to a bambini provenienti da famiglie disagiate o a rischio di disagio;

- che si preveda l'offerta di servizi di nido me­diante la promozione dell'associazione di più Co­muni;

- che si attivino, ove necessario, convenzioni con strutture private avendo cura di determinar­ne gli standards operativi e prevedendo forme adeguate di collaborazione e controllo.

 

7) Formare gli operatori

Per consentire una corretta applicazione della legge n. 184 e una reale tutela dei minori a ri­schio è indispensabile che gli operatori dei servi­zi pubblici e privati siano messi in condizioni di fornire prestazioni adeguate: è quindi prioritario promuovere, con ogni iniziativa, l'informazione, l'aggiornamento, la formazione e la supervisione degli operatori. Anche mediante l'utilizzazione delle risorse all'uopo messe a disposizione dal­l'Unione Europea.

 

 

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