DIRITTI DEI CITTADINI E LORO ESIGIBILITA

Prospettive assistenziali, n. 93, gennaio-marzo 1991

DIRITTI DEI CITTADINI E LORO ESIGIBILITA

FONDAZIONE ZANCAN

Il riconoscimento non meramente formale dei diritti della persona umana, con particolare riferimento ai minori, agli anziani, agli ammalati, agli immigrati, è stato l'argomento trattato in un recente seminario organizzato dalla Fondazione Zancan a Malosco (TN) sul tema: «Diritti, esigibilità dei diritti, tutela dei cittadini» coordinato da Giorgio Battistacci, magistrato.

Una delle caratteristiche salienti della società odierna è la richiesta sempre più pressante di attuazione concreta dei diritti da tempo proclamati (diritto alla salute, al lavoro, all'istruzione, ecc.) e di quelli emersi in questi ultimi anni (diritto ad una informazione obiettiva e tempestiva, ad un ambiente vivibile, ecc.).

Anche sul piano della comunità internazionale, sulla quale Antonio Papisca, direttore del Centro di studio e formazione sui diritti dell'uomo e dei popoli istituito presso l'Università di Padova, ha svolto una relazione su «I diritti di cittadinanza: componenti culturali, economiche, sociali », é stato avviato un processo di riconoscimento e di affermazione dei diritti umani fondamentali. Tale processo, pur muovendo dalle tradizioni culturali e politiche dei paesi occidentali, coinvolge e vede la partecipazione della maggior parte dei paesi del mondo, anche di tradizioni le più diverse. Esso tende alla affermazione dell'individuo come soggetto di diritto internazionale, legittimato a ricorrere a organismi giudiziari internazionali per conseguire il riconoscimento dei fondamentali diritti umani sulla base di un vero e proprio codice internazionale.

Innanzitutto, è stato osservato come la richiesta di riconoscimento dei diritti può apparire contraddetta sul piano interno degli Stati dalla crisi dello Stato sociale e dalle critiche a tale forma di Stato. In realtà occorre ridefinire lo Stato sociale, garantendo i necessari sostegni alle fasce più deboli della popolazione, evitando gli attuali gravissimi sprechi, eliminando i numerosi e spesso onerosi privilegi a carico della collettività di cui godono gruppi anche consistenti di persone autonomamente in grado di provvedere a loro stesse e procurando le necessarie risorse, in primo luogo mediante una adeguata latta all'evasione fiscale le cui proporzioni - secondo le recenti dichiarazioni del Procuratore Generale della Corte dei Conti - hanno assunto caratteri molto rilevanti.

In tal modo è possibile assicurare a tutti uguali opportunità e uguali servizi e quindi garantire a tutti uguali diritti, tutelando le persone ed i nuclei familiari deficitari o svantaggiati ed evitando - nello stesso tempo - di favorire i ceti privilegiati sotto il profilo economico e sociale.

Nel corso del seminario è stato altresì rilevato che la crisi dello Stato sociale è stata pure la conseguenza della caduta di uno spirito di solidarietà e dell'insorgere di un esasperato individualismo che caratterizza ormai quasi tutte le società del nostro tempo.

Oggi si ripropone il tema della cittadinanza e dei diritti di cittadinanza quale componente essenziale di uno Stato veramente sociale e solidale.

A fianco di una cittadinanza politica e di una cittadinanza civile, si pone infatti l'urgenza di affermare e garantire una cittadinanza sociale, con il pieno ed effettivo riconoscimento dei diritti sociali e l'inserimento di tutti nell'area della cittadinanza.

La logica dei diritti sociali è molto diversa da quella dei diritti politici e civili: questi realizzano una uguaglianza solo formale, mentre i primi implicano una idea di giustizia e richiedono per la loro affermazione politiche nuove e diverse che toccano i processi produttivi, i rapporti di potere, il rapporto dell'uomo con l'ambiente naturale: ripropongono in termini politici il tema della solidarietà.

Per l'affermazione dei diritti sociali non ci si può affidare solo a norme giuridiche, ma ad una azione nuova e diversa delle forze politiche e sindacali, oltre che all'azione di movimenti e organizzazioni nuove di volontariato che stanno sorgendo e che avanzano proposte, sollecitazioni, rivendicazioni all'interno della società civile.

Fino ad ora le forze politiche e sindacali hanno posto poca attenzione alle problematiche della cittadinanza sociale (ad esempio, non può ignorarsi come scarsi o addirittura inesistenti sono stati gli impulsi di tali forze per far approvare in Italia un piano sanitario per garantire a tutti il fondamentale diritto alla salute).

Venendo ad esaminare in modo più specifico le normative che avrebbero dovuto tutelare e garantire diritti di cittadinanza sociale a tutti e, in particolare, ai ceti e ai gruppi più deboli ed emarginati (minori, anziani, ammalati, immigrati), le relazioni di Massimo Dogliotti, magistrato del Tribunale di Genova e docente dell'Università della Calabria e di Simonetta Boccaccio, ricercatrice dell'Istituto di Diritto privato dell'Università di Genova ed i successivi lavori di gruppo hanno evidenziato che esistono poche leggi che prevedono con chiarezza quali siano i soggetti responsabili per l'attuazione di tali diritti e quali siano i modi e i tempi per la loro attuazione e, soprattutto, che stabiliscano strumenti efficaci ed adeguati per garantire una reale attuazione.

Limitando l'esame ai diritti alla salute, all'assistenza (questa neppure riconosciuta da una legge nazionale) e al lavoro possono individuarsi poche leggi che consentono un'azionabilità di fronte al giudice ordinario o amministrativo: ad esempio la normativa in materia di pensione sociale, quella dì previsione di un assegno mensile e di accompagnamento per gli invalidi civili, quella di assunzione obbligatoria al lavoro per gli invalidi civili, quella di inserimento degli handicappati nella scuola dell'obbligo.

In alcune leggi regionali o in alcuni atti amministrativi regionali o di enti locali o di USSL, sono previsti impegni per assicurare a tutti un minimo vitale, con possibilità di ricorso al responsabile dell'ente erogatore: in tali casi forse potrebbe non escludersi la possibilità di un ricorso ulteriore al giudice amministrativo in caso di rifiuto o di negazione di una prestazione dovuta per legge o per atto amministrativo allorché ne ricorrano i presupposti.

Esistono invece una serie di leggi statali e/o regionali che affermano il diritto alla salute e all'assistenza generalmente indicando alcune volte i soggetti deputati alla loro attuazione, enti o organismi locali (Comuni singoli o associati, USSL, Comunità montane), ma non prevedono quasi mai strumenti dei quali il cittadino possa avvalersi per la loro esigibilità quando è in gioco la responsabilità o la inadempienza di pubblici amministratori.

Al di fuori delle situazioni in cui insorga una responsabilità penale e/o civile di un privato o di un singolo operatore, può essere ipotizzato, almeno in alcuni casi, qualche strumento di tutela. Allorché sia previsto nella legge l'obbligo di un pubblico amministratore di compiere un atto dovuto, può soccorrere la tutela penale offerta da un procedimento per omissione di atti di ufficio. Il procedimento penale può costituire un deterrente, ma, data la lungaggine dei processi penali, non è agevole prevedere una tempestiva attuazione del diritto violato, a seguito del mancato compimento dell'atto dovuto.

In alcuni casi può ipotizzarsi, nell'eventualità di inadempienze o di provvedimenti ingiusti della Pubblica amministrazione, un ricorso al giudice ordinario o amministrativo; però il giudice ordinario ha solo il potere di pronunciare la illegittimità di un atto e di condannare la Pubblica amministrazione al risarcimento del danno e anche il giudice amministrativo non ha il potere di sostituirsi al pubblico amministratore modificando il provvedimento adottato o adottando un provvedimento in sostituzione di quello rifiutato o mancante.

Il titolare di un diritto, una volta ottenuta una pronuncia favorevole del giudice amministrativo, può iniziare un giudizio in ottemperanza che però può generalmente attuarsi allorché si controverta in materia di una mancata prestazione di natura patrimoniale e non in altri casi. In ogni caso, anche se fosse possibile il ricorso a un giudice, i tempi di giudizio sono sempre tali da rendere difficile una tempestiva ed efficace attuazione di un diritto.

Nel corso del seminario è quindi emerso che molto spesso il cittadino può ricorrere solo a strumenti scarsamente efficaci quali il difensore civico, che però ha poteri solo di sollecitazione e di segnalazione alla Pubblica amministrazione inadempiente, o le commissioni conciliative, quali quelle previste in materia di diritto alla salute dalle Carte dei diritti del malato, ma anche in questi casi non si va al di là di una denuncia pubblica di inadempienze o di una sollecitazione perché venga rimosso un ostacolo alla attuazione di un diritto.

Di fronte alle gravissime carenze attuali in materia di diritti di cittadinanza sociale (diritti riconosciuti da leggi ma non attuati, diritti non ancora riconosciuti) con le inevitabili ripercussioni negative su un grande numero di persone, il seminario di Malosco ha ritenuto che competa ai movimenti di volontariato, alle associazioni, ai sindacati e a tutte le forze sociali l'azione di pressione e sollecitazione organizzata perché i diritti fondamentali vengano riconosciuti e attuati e siano attivati gli interventi ed i servizi mancanti o insufficienti, con particolare riguardo a quelli concernenti i minori, gli anziani, gli handicappati, gli ammalati, gli immigrati.

Il seminario ha ancora sottolineato come vada emergendo una nuova cultura dei diritti umani e ha indicato la necessità che vengano tenute presenti alcune esigenze nella formulazione di leggi, delibere e altri provvedimenti.

Sia a livello internazionale che locale si riconosce sempre di più che centro delle politiche internazionali e locali deve essere la persona umana con le sue esigenze e con i suoi bisogni fondamentali riconosciuti come diritti.

Per quanto riguarda gli atti legislativi e deliberativi e gli altri provvedimenti concernenti le politiche sociali, appare indispensabile che siano precisati i diritti che si intende effettivamente riconoscere all'individuo (diritto alla salute, al lavoro, all'informazione, ad un ambiente sano, ecc.) e che conseguentemente siano individuati:

- gli strumenti (personale, finanziamenti, organizzazione, ecc.) occorrenti per l'attuazione dei suddetti diritti;

- le modalità;

- i tempi;

- le forme di esigibilità dei diritti suddetti;

- le sanzioni previste nei casi di inadempienza.

In particolare occorre che gli strumenti di cui sopra, le modalità e le forme di esigibilità siano idonei anche per le persone prive di mezzi economici e con limitate capacità.

Come è stato precedentemente rilevato, per l'individuazione dei diritti e degli strumenti alternativi^; occorre il contributo attiva e autonomo dei singoli e delle loro organizzazioni (sindacati, associazioni, movimenti di base, gruppi culturali, ecc.). Detto contributo è altresì indispensabile per verificare che i diritti riconosciuti siano concretamente attuati.

Per l'affermazione della nuova cultura dei diritti umani il ruolo delle organizzazioni di cui sopra sarebbe notevolmente accresciuto dalla loro reciproca collaborazione sia nella fase di studio sia in quella della sfera promozionale.

Dal seminario è altresì emerso che altri elementi di fondamentale importanza sono l'autonomia delle suddette organizzazioni dalle istituzioni e l’apertura delle istituzioni stesse alla collaborazione dei gruppi di base.

È stata auspicata, inoltre, l'elaborazione unitaria, in sede nazionale, di un unico documento al quale fare riferimento sia per una integrazione della normativa nazionale, sia - con i dovuti adeguamenti alla realtà locale - per una integrazione della normativa regionale e locale anche a livello regolamentare.

Per favorire l'auspicata elaborazione unitaria, la Fondazione Zancan è disponibile per organizzare un incontro con le associazioni ed i movimenti che operano nel campo dei diritti umani. Pertanto coloro che sono disponibili a collaborare, sono pregati di segnalarlo per iscritto alla Fondazione Zancan, Via Patriarcato 41, 35139 Padova, tel. 049/663800, fax 049/G63013.

Alcune urgenze

Nel corso del seminario sono stati costituiti tre gruppi di lavoro sui problemi dei minori, dei malati, con particolare riguardo a quelli gravemente non autosufficienti, degli immigrati.

I gruppi sono stati coordinati rispettivamente da Guido Antonin (minori), da Carlo Hanau e Francesco Santanera (ammalati e anziani) e da Graziamaria Dente (immigrati).

Dal confronto delle conclusioni dei tre suddetti gruppi di lavoro, sono emerse le seguenti urgenze comuni sul piano legislativo e amministrativo:

1) modifica legislativa dell'istituto della tutela che preveda una tutela integrativa, mediante nomina di un'apposita persona da parte dell'autorità giudiziaria, tutela che consista nello svolgimento di attività di sostegno, di informazione e di integrazione, nei confronti di singole persone (minori, adulti, anziani) non in grado di provvedere autonomamente a se stesse per difficoltà oggettive non transitorie di natura personale (minore età, insufficienza mentale grave, profondi disturbi della personalità). La persona così nominata dovrebbe intervenire anche per evitare l’istituzionalizzazione.

Per quanto riguarda i minori, un riferimento può essere costituito dall'art. 29 dei disegno di legge n. 1742 Senato, presentato nella IX legislatura, che prevede l'istituzione di un assistente per la protezione dei minore.

La modifica legislativa dell'istituto della tutela dovrebbe anche consentire di escludere il ricorso - salvo casi ridotti e particolari - agli istituti della interdizione e della inabilitazione.

2) Istituzione con legge statale di un ufficio di pubblica tutela diffusa sul territorio, possibilmente a livello di USSL. Tale ufficio dovrebbe avere compiti di sollecitazione di interventi dei servizi a tutela delle persone che sono incapaci di autogestirsi e di indicazione di tutori e di assistenti alla protezione, nonché di sostegno degli stessi. A tale ufficio dovrebbe essere attribuito anche un potere di attivazione di procedimenti a tutela delle persone suindicate avanti l'autorità giudiziaria e di impugnazione di provvedimenti relativi adottati dalla magistratura stessa.

3) Definizione da parte delle Regioni e delle Province autonome di Bolzano e di Trento di standard efficaci ed aggiornati nei confronti degli istituti assistenziali. Occorre altresì che sì provveda ad opportune e periodiche verifiche e alla applicazione di sanzioni in caso di inadempienza.