VALORIZZAZIONE DELLE IPAB ED EMARGINAZIONE

Prospettive assistenziali, n. 65, gennaio - marzo 1984

VALORIZZAZIONE DELLE IPAB ED EMARGINAZIONE DEGLI ANZIANI NON AUTOSUFFICIENTI IN EMILIA ROMAGNA

FRANCESCO SANTANERA

Un convegno sul tema «Le istituzioni di assistenza e beneficenza a Modena», promosso dalla Amministrazione comunale, si è tenuto nella città emiliana il 25 e 26 novembre 1983.

Vi è da notare innanzi tutto che nel titolo del convegno non compariva la parola «pubbliche», quale specificazione del tipo di istituzioni a cui il convegno si rivolgeva, nonostante che si sia parlato solo ed esclusivamente di IPAB (istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza) e non di enti privati.

Altra particolarità del convegno: il ridottissimo spazio riservato al dibattito. Infatti, di fronte a 15 relazioni e interventi preordinati per un totale di 9 ore, lo spazio lasciato al pubblico è stato complessivamente di 45 minuti (5 interventi).

Sia nella introduzione del Sindaco di Modena, che nelle relazioni, negli interventi preordinati e nelle conclusioni dell'Assessore all'assistenza della Regione Emilia Romagna, mai sono stati affrontati i temi delle prevenzioni del bisogno assistenziale e della partecipazione dei cittadini e delle forze sociali.

Si aveva l'impressione che le parole «prevenzione» e «partecipazione» fossero state cancellate dal vocabolario dei politici e dei tecnici intervenuti.

Il convegno aveva chiaramente lo scopo non di esaminare le esigenze della fascia più debole della popolazione e, quindi, indicare i possibili interventi a breve, medio e lungo termine; la finalità era esclusivamente quella di valorizzare le IPAB e di sollecitarne la collaborazione.

Solo la relazione del professor Giuseppe Rescigno («Lo stato giuridico delle IPAB dopo i recenti interventi legislativi e la sentenza della Corte costituzionale», pubblicata in questo stesso numero di Prospettive assistenziali), non ha seguito il filone della strumentalizzazione. Per questo motivo e per i suoi contenuti, la relazione stessa non è stata gradita agli organizzatori come abbiamo avuto occasione di rilevare più volte.

Il Presidente dell'IPAB «Istituto Charitas», già «grande deposito dove 1'handicappato vegeta... Si parla di celestini a Modena» (1), ha avuto l'onore di presiedere la prima mattinata dei lavori. Lo stesso, nel pomeriggio, poi, ha svolto una relazione ed un altro intervento è stato tenuto da un secondo esponente dell'istituto in cui attualmente sono ricoverati ben 52 portatori di handicap grave.

L'Assessore all'assistenza del Comune di Modena ha così riassunto lo scopo del convegno: «L'intento con cui abbiamo preparato questa iniziativa è stato quello di riprendere un confronto comune animati da uno spirito costruttivo sui temi dell'assistenza e dei servizi sociali di cui le IPAB hanno svolto e svolgono tuttora un impegno concreto».

È vero che le IPAB «hanno svolto e svolgono un impegno concreto» nel settore dell'assistenza. Ma la loro attività, salvo casi del tutto eccezionali, è sempre stata rivolta alla emarginazione, se non alla segregazione dei più deboli. Case di riposo, cronicari, istituti di ricovero di bambini e handicappati provenienti non importa da dove purché la retta venisse pagata da qualcuno: questo l'impegno degli anni scorsi e odierno.

Che cosa hanno fatto le IPAB quando si è trattato di modificare la legge sull'adozione dei bambini senza famiglia; quali iniziative hanno assunto per valorizzare l'affidamento familiare a scopo educativo; quante sono le comunità alloggio gestite da questi enti; che cosa hanno fatto in materia di prevenzione delle situazioni di bisogno e per una assistenza accettabile? E pensare che le 9000 IPAB, come abbiamo detto più volte, hanno 30-40 mila miliardi di patrimoni e 35 mila dipendenti!

Le IPAB sono state e restano nel loro complesso un formidabile apparato per l'esclusione sociale dei più deboli. La loro valorizzazione risponde non a motivi tattici, ma costituisce l'asse strategico per il rilancio dell'emarginazione. Purtroppo anche la Regione Emilia Romagna attua questa linea.

«La legge regionale 1° settembre 1979 n. 30 il cui intervento fondamentale è quello di trasformare le case di riposo in strutture protette, ha finanziato 30 programmi di cui 21 IPAB per un importo di 8 miliardi su 21 da assegnare» (2).

In base alla legge regionale 6 settembre 1982 n. 44, gli stanziamenti per le case protette sono stati incrementati di L. 6.545 milioni per il biennio 1984-1985.

Altri 8,5 miliardi sono stati destinati alle IPAB, agli enti locali ed ai privati dalla legge della Regione Emilia Romagna 9 maggio 1983 n. 15 (3), soprattutto per la creazione di case protette.

L'On. Adriana Lodi, responsabile nazionale del PCI per il settore assistenziale, ancora una volta ha dichiarato nel corso del convegno di Modena di concordare sulla necessità di dare attuazione all'accordo Andreotti del 1979 che prevedeva una massiccia privatizzazione di IPAB (4).

Una forte spinta alla gestione separata delle IPAB è stata compiuta dalla Regione Emilia Romagna con la legge 2 settembre 1983, n. 35, «Amministrazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza già concentrate o amministrate dai disciolti enti comunali di assistenza». La riportiamo integralmente.

Art. 1

Fino all'entrata in vigore della legge di riforma dell'assistenza pubblica, le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza già concentrate nei disciolti Enti comunali di assistenza o amministrate dagli stessi, attualmente in gestione commissariale a norma degli articoli 8 e 9 della Legge regionale 17 febbraio 1978 n. 10, per le quali non siano in corso procedure di estinzione all'atto dell'entrata in vigore della presente legge, sono amministrate:

- se gestiscono strutture assistenziali, da un unico Consiglio di amministrazione eletto dal Consiglio comunale in cui le Istituzioni stesse hanno sede legale. Il Consiglio di amministrazione, composto da 5 o 7 membri in modo da assicurare la presenza della rappresentanza delle minoranze, a seconda che si tratti di Comuni con popolazione inferiore v superiore a 5.000 abitanti, è eletto con voto limitato rispettivamente a 3 o 4 membri e dura in carica quanto i1 Consiglio comunale che lo ha eletto. I componenti del Consiglio di amministrazione eleggono nel proprio seno il Presidente e possono essere riconfermati;

- se non gestiscono strutture assistenziali, dal Comune in cui hanno sede legale, fermo restando la separazione della gestione amministrativa e finanziaria della attività di assistenza di ciascuna IPAB.

Art. 2

La Giunta regionale individua, con deliberazione da pubblicare sul Bollettino Ufficiale regionale, le Istituzioni di cui al precedente art. 1.

Art. 3

Entro novanta giorni dalla data di pubblicazione del provvedimento di cui al precedente art. 2, il Consiglio comunale provvede all'elezione del Consiglio di amministrazione delle Istituzioni che gestiscono strutture assistenziali.

Entro trenta giorni dalla data del decreto con cui il Presidente della Giunta regionale costituisce il Consiglio di amministrazione, il Commissario provvede ad effettuare le consegne amministrative mediante apposito verbale da redigersi in contraddittorio con il Presidente del Consiglio di amministrazione subentrante.

Art. 4

Entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del provvedimento di cui al precedente art. 2, il Commissario delle Istituzioni che non gestiscono strutture assistenziali provvede ad effettuare le consegne amministrative mediante apposito verbale da redigersi in contraddittorio con il Sindaco del Comune interessato.

Art. 5

Sono abrogati gli articoli 8 e 9 della Legge regionale 17 febbraio 1978 n. 10.

È significativo il capovolgimento di linea: nel 1978 (5) la Regione Emilia Romagna trasferisce funzioni, personale e patrimoni ai Comuni; nel 1983, invece, crea i consigli di amministrazione (e cioè, in pratica, nuovi enti aventi la stessa strutturazione dei disciolti enti comunali di assistenza) per le IPAB che gestiscono strutture assistenziali (6).

Con molto cinismo il professor Carlo Hanau (7) ha individuato un metodo sicuro per accrescere i patrimoni delle IPAB (8): «Per garantire la permanenza al domicilio degli anziani può essere necessario fare interventi edilizi e migliorie orientate al superamento dell'eventuale handicap motorio, molto frequente nella terza e quarta età; le IPAB potrebbero effettuare a loro spese queste opere, assicurandosi tuttavia la proprietà dell'immobile ristrutturato; quando le condizioni dell'anziano rendessero impossibile la permanenza a domicilio ed imponessero il ricovero, l'appartamento dovrebbe essere utilizzato per altri assistiti.

«Non ci si nasconde le implicazioni che questa politica comporterebbe sugli aventi diritto all'eredità: a questo proposito ci pare necessario ricordare che in base al codice vigente i parenti tenuti agli alimenti sono quelli di grado prossimo e lontano, ma l'assistenza pubblica non si vale sempre di tutte le possibilità concesse dalla normativa per recuperare le spese della retta. Se può essere politicamente difficile far pagare centinaia di migliaia di lire ad un pronipote lontano, nessuna remora deve sussistere per decurtare dall'asse ereditario tutte le spese sostenute dall'ente pubblico per assisterlo e curarlo.

«Pur essendo una misura di carattere antiegualitario, si può anche accettare la politica di una IPAB che, per carenza di mezzi, privilegi fra più domande di assistenza quella di colui che apporta beni il cui valore compensi in tutto o in parte le uscite correnti a fronte della assistenza erogata. L'anziano stesso può preferire donare il suo patrimonio contro l'assicurazione di un'assistenza vitalizia, la cui durata può essere corta o lunga (nel qual caso anche ingenti averi si potrebbero dimostrare insufficienti). D'altra parte non ha mai destato scandalo che le case di riposo pubbliche accettassero in corsia preferenziale gli ospiti paganti la retta, in proprio o con l'intervento dei familiari; premesso che riteniamo un valore sociale il fatto che anziani di diverse condizioni economiche si ritrovino nella stessa casa, si tratta di equilibrare le percentuali affinché non si creino i ghetti dei poveri.

«Ovviamente sarebbe causa di una distribuzione perversa del reddito quella assistenza che privilegiasse, a spese dell'integrazione pubblica, coloro che possiedono qualche disponibilità economica. Di fatto la scelta fra più domande presentate deve tener conto di parametri diversi: il bisogno in primo luogo, ma anche la possibilità soggettîva di coprire in tutto o in parte le spese di assistenza».

Si tratta di un sistema già messo in atto dall'IPAB Giovanni XXIII, che accoglie nelle sue quattro case di riposo 650 anziani. Il sistema che ha avuto gli onori della cronaca nei giorni scorsi a seguito delle accuse rivolte all'ente da alcuni anziani, da tempo inseriti nella lista d'attesa, ma che, con il passare del tempo, invece di avanzare verso i primi posti, erano retrocessi.

Hanno indagato e scoperto che la priorità per l'ammissione era data agli anziani proprietari di un appartamento (o di un congruo libretto di risparmio) donato all'istituto in cambio del posto letto.

Il presidente dell'IPAB, un comunista, ha candidamente confermato: «Lo facciamo per incrementare il patrimonio dell'istituto e per gestire nella maniera migliore i nostri beni. I soldi che ricaviamo dagli affitti di questi appartamenti contribuiscono alla realizzazione (in corso) di una nuova casa di riposo» (9).

Da notare che l'IPAB Giovanni XXIII possiede un notevole patrimonio: 200 alloggi, 700 ettari di terreno agricolo, negozi, uffici, magazzini, un cinema.

La casa protetta

In occasione del convegno di Modena del 25-26 novembre 1983, ho visitato le case protette «Ramazzini» e «San Giovanni Bosco».

Si tratta di due strutture scarsamente funzionali a causa della presenza di barriere architettoniche (nella seconda addirittura non è possibile alle persone in carrozzella spostarsi da un piano all'altro).

La struttura edilizia della prima è spiccatamente sanitaria: tale era infatti la destinazione per cui era stata costruita. Gli interventi svolti nelle due case protette sono finalizzati in primo luogo alla attivazione e mobilizzazione dell'anziano. Si tratta, quindi, di interventi che nulla hanno a che fare con gli interventi assistenziali.

Le indicazioni del trattamento a cui sono sottoposti gli anziani ricoverati nelle case protette (10) sono fornite dai medici (o dell'USSL o della stessa casa protetta); nelle case protette, inoltre, deve operare personale infermieristico (11).

Infine, non c'è nessuna attività svolta nelle due case protette visitate, che non possa essere assicurata in un ospedale.

Certamente è necessaria una profonda revisione del concetto di ospedale ed una radicale riorganizzazione delle strutture in modo da rendere i nosocomi idonei alla cura e riabilitazione di tutti i malati compresi gli anziani cronici non autosufficienti. Queste iniziative di riadattamento sarebbero molto semplici da attuare nelle zone in cui il numero dei posti letto ospedalieri è esuberante. Va anche rilevato - e questo è un aspetto di fondamentale importanza - che la prevenzione della cronicità - di cui non si parla mai o quasi (12) - può essere resa possibile solo quando il servizio sanitario non potrà più scaricare gli anziani sul settore assistenziale con dichiarazioni di cronicità prive, oltretutto, di qualsiasi validità tecnica e scientifica (13).

La retta di ricovero nelle case protette di Modena è di lire 28 mila al giorno (14); un gigantesco «ticket» che non solo non solleva obiezioni da parte di organizzazioni quali il Tribunale per i diritti del cittadino malato e il Tribunale per i diritti degli anziani che dovrebbero agire prima di tutto a difesa dei più deboli, ma è pienamente condiviso dal sindacato (15).

A nostro avviso, questo «ticket» (16) è una vera e propria «truffa» nei confronti degli anziani malati. Come malati hanno diritto ad un'assistenza ospedaliera gratuita e completa. Come anziani, vengono invece cacciati dagli ospedali (o se ricoverati, non hanno una adeguata assistenza) e debbono pagare di tasca propria le rette di ricovero.

Questa «truffa » è ancora maggiore nei confronti degli anziani autosufficienti, ricoverati in casa protetta, ai quali viene fatto pagare un importo uguale a quello dei cronici non autosufficienti.

Una quota non indifferente della retta viene addebitata ai parenti nei casi in cui gli anziani ricoverati non possano provvedere con i loro mezzi.

Le conseguenze sono a volte disastrose: «Abbiamo l'esempio di due anziani che per non fare pagare delle cifre così grosse ai parenti, si sono lasciati morire, hanno smesso di mangiare e a un certo punto se ne sono andati» (17).

(1) MIRELLA BARBIERI, Le Opere Pie a Modena, Edizioni del Comune di Modena, 1983. Da notare che nella prefazione del Sindaco di Modena viene precisato che, mentre si riteneva che le IPAB fossero 703 di cui 32 presenti nel territorio comunale come emergeva da un censimento del 1978, dall'indagine svolta (e di cui la pubblicazione in oggetto riporta i dati) «risulta che le IPAB del solo Comune di Modena sono invece 78» (e non 32!).

La classificazione delle 160 IPAB esaminata è la seguente:

- 22 sono amministrate da Enti locali

- 16 sono amministrate da Enti locali e da autorità religiose

- 19 sono amministrate da Parrocchie

- 12 sono di tipo familiare

- 5 sono israelitiche.

Inoltre «risultano estinte 36 IPAB: altre 31 si presume siano estinte, benché non si sia reperito l'atto dell'estinzione stessa» (sic!).

Lo stato patrimoniale, presentato da 36 IPAB, risultava, nel 1978, essere il seguente:

- patrimoni in titoli di Stato, libretti di banca, ecc.: lire 2.574.480.920;

- immobili e mobili: lire 14.620.601.539.

(2) OSANNA MENABUE, Assessore all'assistenza del Comune di Modena, Bisogni emergenti: ruolo degli enti locali e delle IPAB, relazione tenuta al Convegno di Modena del 25-26 novembre 1983.

(3) Cfr. Prospettive assistenziali, n. 63, pp. 50 e 51.

(4) Dalla lettura degli atti del convegno di Milano del 29-30 ottobre 1982 (cfr. La riforma dell'assistenza - Nuova Guaraldi Editrice, 1983) risulta che l'On. Lodi è stata più favorevole alla privatizzazione delle IPAB di quanto non siano stati i rappresentanti della DC e del PSI.

(5) Cfr. la legge della Regione Emilia Romagna 17 febbraio 1978 n. 10 «Attribuzione ai Comuni delle funzioni, dei beni e dei rapporti patrimoniali dei disciolti ECA ai sensi dell'art. 25 del DPR 24 luglio 1977, n. 616 e delle funzioni di organizzazione ed erogazione dei servizi di assistenza previste dal DPR 15 gennaio 1972, n. 9».

(6) Va osservato che in altre Regioni le funzioni, i beni, il personale delle IPAB già amministrate dagli ECA sono stati da anni trasferiti ai Comuni.

(7) Cfr. la relazione «Evoluzione delle IPAB: passato e futuro nella programmazione degli interventi», Convegno di Modena del 25-26 novembre 1983.

(8) Il professor Hanau ha anche proposto «la locazione delle autorimesse nei centri urbani, che le IPAB potrebbero costruire sfruttando il sottosuolo delle aree pubbliche, concesso dai Comuni nei luoghi dove l'indagine di mercato e la programmazione urbanistica consigliano».

(9) Molto contestata è stata la destinazione di un alloggio di 200 metri quadrati, incamerato a seguito di una donazione di una ricoverata, affittato dall'IPAB Giovanni XXIII al segretario generale dell'IPAB stessa.

(10) Cfr. Comune di Modena, Conferenza d'organizzazione delle case protette per anziani, ottobre 1982 e Regione Emilia Romagna, Le residenze protette per gli anziani - Atti del convegno di Modena del 28, 29 e 30 ottobre 1982, 1983.

(11) La delibera della Giunta della Regione Emilia Romagna n. 4735 del 19 ottobre 1982 stabilisce che nelle strutture protette che ricoverano in prevalenza anziani non autosufficienti deve essere prevista «una adeguata presenza di personale infermieristico durante le ore diurne tale da garantire sei ore di assistenza infermieristica giornaliera ogni venti anziani ospitati».

Per il periodo notturno la circolare regionale n. 9 stabilisce quanto segue: «Per l'assistenza notturna si indica la necessità di una presenza continuativa dell'infermiere in strutture che ospitano oltre 70 anziani non autosufficienti».

(12) È significativo che nemmeno una parola al riguardo sia stata pronunciata nel convegno di Modena del 28, 29 e 30 ottobre 1982 sulle case protette.

(13) Cfr. AA.VV., Il malato dichiarato cronico in ospedale e nel territorio - Indagine conoscitiva sulla situazione di Roma e Provincia, Edizione a cura della USL Roma 9, 1983. «La discrezionalità e la superficialità riscontrate nella compilazione delle diagnosi al momento del ricovero ospedaliero e nella dichiarazione di cronicità, dimostrano come esse servano soltanto a mettere in moto il meccanismo burocratico necessario per allontanare dall'ospedale il degente con problemi di dimissioni» (Ibidem, pag. 65).

(14) Non si capisce in base a quale norma di diritto, il Comune non faccia pagare il costo reale che è di L. 44.000 al giorno. A nostro avviso si tratta di una riduzione avente scopi esclusivamente di natura elettorale. Un contributo più alto scatenerebbe le ire dei cittadini.

(15) Cfr. l'accordo sulla politica sociale per gli anziani, stipulato in data 25 gennaio 1982 dalle Federazioni CGIL, CISL, UIL, dal Comitato unitario regionale dei pensionati, dall'Anci regionale e dalla Regione Emilia-Romagna, in Regione e società, n. 13, Bologna, settembre 1982.

(16) In altre Regioni il «ticket» arriva fino a 50-60 mila al giorno per il ricovero in istituti spesso squallidi; la retta di degenza invece, in una casa di cura può anche superare le 200.000 lire giornaliere.

(17) Cfr. Regione Emilia Romagna, Le residenze protette per anziani, ... op. cit., p. 222.