LO STATO GIURIDICO DELLE IPAB DOPO LE SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE (*)

Prospettive assistenziali, n. 65, gennaio - marzo 1984

LO STATO GIURIDICO DELLE IPAB DOPO LE SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE (*)

GIUSEPPE UGO RESCIGNO

1 - I punti fermi stabiliti dalle sentenze 173 e 174 del 1981 della Corte costituzionale

Non è questa la sede per riesaminare criticamente le sentenze n. 173 e n. 174 del 1981 della Corte costituzionale in materia di IPAB. Poiché ci proponiamo di esaminare le conseguenze prodotte da tali sentenze e lo stato normativo da esse determinato, l'oggetto e gli scopi di questa relazione consigliano di considerare tali sentenze come punti fermi. Ciò non vuol dire naturalmente che condividiamo in tutto i punti di diritto affermati in tali sentenze: semplicemente li assumiamo come un dato di fatto per il momento immodificabile, che non conviene in questa sede contestare, ma viceversa assumere come premessa maggiore a cui collegare tutto il ragionamento.

Neppure vuol dire che i punti di diritto affermati dalle citate sentenze sono tutti egualmente chiari e incontrovertibili: alcuni lo sono, perché dichiarati nel dispositivo in modo non equivocabile, ma altri, che si ricavano per ragionamento, lo sono molto meno, come è ovvio. D'altra parte sono proprio questi i punti più importanti se vogliamo chiarire la situazione normativa determinata dalle sentenze. Vediamo dunque tutti questi punti, per quanto contestabili alcuni possano apparire.

2 - Primo punto fermo

Il primo punto fermo, inconfutabile perché apertamente detto nella sentenza 174/81, è quello secondo cui la materia «beneficenza» di cui parla l'art. 117 Cost. possiede tutta l'ampiezza indicata dalla definizione contenuta nell'art. 22 del D.P.R. 616/77 (1). La Corte, su questo punto, corregge, dichiarandolo apertamente, la precedente sentenza n. 139 del 1972, che faceva distinzione tra assistenza, spettante allo Stato, e beneficenza, spettante alle Regioni (2).

3 - Secondo punto fermo

Il secondo punto fermo è quello per cui le IPAB infraregionali non possono essere soppresse sulla base dell'art. 25 5° comma (e delle norme connesse dichiarate conseguentemente incostituzionali dalla Corte). Notare che il dispositivo della Corte non dice che le IPAB non possono essere soppresse in assoluto o dichiarate estinte o comunque trasformate; non si possono raggiungere tali risultati in base alle norme citate dichiarate incostituzionali, nulla escludendo che sia possibile raggiungere quei risultati per un'altra via legittima.

Questo punto va meglio chiarito, giacché ciò che l'art. 25, 5° comma, imponeva (e non semplicemente permetteva) era la soppressione, salvo una eccezione, di tutte le IPAB, e la devoluzione ai Comuni delle loro funzioni, beni e personale, cosicché la dichiarazione di incostituzionalità di tale articolo impedisce proprio questo risultato. In altre parole, si ritiene, come ritiene la dottrina e la giurisprudenza, che prima del D.P.R. 616/1977 il legislatore regionale non poteva sopprimere tutte le IPAB, giacché il legislatore del 1972 aveva trasferito le funzioni amministrative rispetto alle IPAB infraregionali, e dunque la esistenza e permanenza di esse doveva ritenersi principio della materia; con la sentenza della Corte si è tornati su questo punto alla situazione esistente prima del D.P.R. 616/77 (almeno per le IPAB già esistenti: diverso il problema e la soluzione, come vedremo, per le eventuali IPAB di nuova istituzione).

4 - Terzo punto fermo

Terzo punto fermo, collegato al precedente: poiché la sentenza n. 173 dichiara viziato per eccesso di delega l'art. 25, 5° comma, resta impregiudicata la possibilità di procedere alla soppressione di tutte le IPAB, ma questa decisione, salvi i limiti e le modalità adombrate dalla stessa Corte, spetta comunque al legislatore statale.

5 - Quarto punto fermo

Quarto punto fermo: la Corte costituzionale, che pure nella sentenza n. 173 ha fatto uso della possibilità offerta dall'art. 27, 1° comma della legge 11 marzo 1953, n. 87 dichiarando la illegittimità conseguenziale di altre norme contenute nell'art. 25 e connesse a quella impugnata e dichiarata incostituzionale in via principale, non ha invece dichiarato la illegittimità conseguenziale dell'art. 25, 1° comma, che attribuisce ai Comuni tutte le funzioni amministrative di organizzazione e erogazione dei servizi assistenziali pubblici.

Eppure questa disposizione poteva essere messa in dubbio nella sua costituzionalità per almeno due aspetti, il secondo dei quali collegato direttamente col thema decidendum su cui la Corte si è pronunciata e quindi passibile di dichiarazione di incostituzionalità conseguenziale.

Anzitutto la totale attribuzione ai Comuni delle funzioni di organizzazione ed erogazione dei servizi di assistenza non si giustifica facilmente con l'art. 118, 1° comma della Costituzione. Rileggiamo questa norma: «Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai Comuni e ad altri enti locali».

È sicuramente difficile, e forse impossibile, stabilire il limite tra funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale (attribuibili alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali) e quelle non di interesse esclusivamente locale, riservate alla Regione, ma non c'è dubbio che, nelle parole e nelle intenzioni del costituente, le funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale costituiscono sempre una parte, grande quanto si vuole, delle complessive funzioni amministrative relative alle materie elencate nell'art. 117.

È vero che nel caso di specie le funzioni attribuite ai Comuni sono quelle di organizzazione ed erogazione dei servizi, e si può con ragione sostenere che alle Regioni restano pur sempre altre funzioni amministrative, ad es. quella di indirizzo e coordinamento e quella di controllo.

Ritengo che questa sia una strada percorribile per giustificare e fondare costituzionalmente l'art. 25, 1° comma: sta di fatto però che in questo modo la distinzione tra funzioni amministrative regionali e funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale non opera più secondo una ripartizione orizzontale della medesima materia, ma secondo una ripartizione verticale, per cui competenza della Regione e competenza degli enti locali si sovrappongono totalmente per quanto riguarda l'oggetto disciplinato e si diversificano per quanto riguarda le funzioni e la qualità dell'intervento (nel caso di specie: amministrazione attiva in capo ai Comuni; indirizzo e coordinamento e controllo in capo alle Regioni).

Comunque questa questione, che pure è la più importante e interessante, a rigore non rientrava nell'oggetto del giudizio della Corte, e si può giustificare che la Corte non se ne sia occupata neppure in motivazione.

Non così stanno le cose però per il secondo aspetto sotto cui considerare il 1° comma dell'art. 25.

Se tutte le funzioni di organizzazione ed erogazione dei servizi in materia di beneficenza sono attribuite ai Comuni, delle due l'una: o il divieto di sopprimere le IPAB infraregionali è incostituzionale, oppure è incostituzionale tale attribuzione ai Comuni. Qualcuno potrebbe cercare di salvare la coerenza della sentenza della Corte, facendo notare che la necessaria sopravvivenza delle IPAB infraregionali è oggi dovuta solo all'errore tecnico del legislatore delegato (o delegante, secondo il punto di vista), e dunque costituisce una situazione puramente transitoria e provvisoria, e non un fatto di principio: questa salvezza dunque può coesistere con l'affermazione di principio dello stesso legislatore per cui l'assistenza pubblica spetta tutta e solo ai Comuni. Questo tentativo di salvare la coerenza interna della sentenza della Corte svela per la verità un'altra e più grave contraddizione contenuta in essa (contro le troppo facili e maggioritarie esaltazioni della correttezza argomentativa di tale sentenza): se infatti il principio affermato nell'art. 25, 1° comma non è incostituzionale né per eccesso di delega né per altro motivo, allora il 5° comma dell'art. 25 non è che la logica e necessaria conseguenza del principio affermato nel 1° comma: la organicità della riforma che riunifica in capo ai Comuni tutte le funzioni della assistenza pubblica esige, prima ancora che permettere, lo scioglimento delle IPAB infraregionali o quanto meno la soppressione del loro carattere di enti pubblici, in tutto o in parte (3). Ma tant'è, la Corte ha deciso diversamente, e non vale la pena ora di ridiscutere la cosa.

Sta di fatto però che in tal modo nel nostro ordinamento, accanto alla necessaria salvezza delle IPAB infraregionali in attesa di una organica ed esplicita riforma del legislatore statale, resta in vigore il principio affermato nell'art. 25, 1° comma, secondo cui «Tutte le funzioni amministrative relative all'organizzazione ed alla erogazione dei servizi di assistenza e di beneficenza... sono attribuite ai Comuni...» (4). A mio avviso la contemporanea vigenza di queste due norme per un verso genera una situazione che comunque, qualunque scelta facciano le Regioni, diventa o resta illegittima; per un altro verso offre alcune indicazioni minime di comportamento obbligatorio. Ma di questo dopo.

Questi sono i punti fermi che si ricavano da quelle due sentenze della Corte e che stanno alla base delle considerazioni successive.

Vediamo ora le conseguenze di tali sentenze.

6 - La sorte delle leggi regionali entrate in vigore prima della sentenza della Corte e le IPAB non disciolte o che avevano impugnato la procedura di scioglimento

La prima domanda a questo proposito riguarda la sorte delle leggi regionali che alcune Regioni avevano approvato sulla base dell'articolo 25 del D.P.R. 616/77 (5), prima delle sentenze della Corte e dopo che era scaduto l'accordo tra Governo e Presidenti delle Regioni secondo cui le Regioni si sarebbero astenute dal legiferare in materia per tutto il 1979, come pure avrebbero potuto in base al D.P.R. 616/77 (6).

Dal punto di vista strettamente giuridico non pare contestabile la tesi che esse sono divenute invalide, ma come tutte le leggi incostituzionali non (ancora) dichiarate tali dalla Corte costituzionale, restano in vigore (a meno che ovviamente non vengano abrogate, o appunto, dichiarate incostituzionali) (7). A stretto diritto le Regioni avrebbero potuto dar seguito a tali leggi, esponendosi ovviamente alle impugnative da parte delle IPAB che intendevano resistere e alla prevedibile dichiarazione di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale. Sul piano della opportunità non c'è dubbio quindi che bene hanno fatto le Regioni a sospendere (e in realtà a troncare definitivamente) tutte le procedure allora in corso (8). Resta la curiosa situazione per cui una legge formalmente in vigore viene disapplicata perché è soggettivamente certa (o prevedibile) la dichiarazione della sua incostituzionalità. Come ha sottolineato qualcuno, meglio avrebbe fatto la Corte a dichiarare essa direttamente la incostituzionalità conseguenziale delle leggi regionali applicative, che pure la Corte conosceva e ha citato nelle sue sentenze.

Non sembra da approvare un meccanismo che rende la stessa pubblica amministrazione arbitra di decidere se applicare o no una legge formalmente in vigore per il timore (o la certezza, ma una certezza pur sempre soggettiva) di una futura dichiarazione di incostituzionalità.

Comunque sia, di fatto le leggi regionali in materia sono state disapplicate, eccettuate le norme di salvaguardia che esse contenevano. Conseguentemente tutte le IPAB infraregionali non ancora disciolte o che comunque avevano impugnato l'eventuale atto di scioglimento sono rimaste nella medesima situazione giuridica che esse già possedevano (salvo eventuali misure nei loro confronti adottate legittimamente in base alla legge Crispi).

7 - Le IPAB già disciolte

Altra questione, legata strettamente alla precedente: quale la sorte delle IPAB infraregionali eventualmente già disciolte prima della sentenza della Corte costituzionale sulla base delle leggi regionali attuative dell'art. 25 del D.P.R. 616/77. Non so se casi del genere esistono, ma qui la cosa ha importanza. Inoltre si deve presupporre che tutta la procedura di scioglimento si sia esaurita prima della sentenza della Corte senza che gli interessati abbiano impugnato alcun atto di tale procedura: solo in questo caso infatti, secondo i principi, si può parlare di una questione esaurita. Se questo è il caso, non c'è dubbio, sempre in base ai principi, che le sentenze della Corte non sono retroattive e dunque non travolgono i casi esauriti, che restano fermi quand'anche applicativi di norme successivamente dichiarate incostituzionali (9).

8 - L'applicazione della legge Crispi alle IPAB infraregionali

Del pari non c'è dubbio che le Regioni, come minimo, possono e anzi debbono, fino ad abrogazione, applicare la legge Crispi sulle IPAB e quindi possono avvalersi degli strumenti che tale legge offre, in particolare negli articoli da 54 a 71, che compongono il titolo VI - «Delle riforme dell'amministrazione e delle mutazioni nel fine» (10).

Sembra che di questo si siano accorte le Regioni, le quali, attraverso una applicazione attenta e rigorosa della legge Crispi, possono raggiungere alcuni dei risultati perseguiti dal D.P.R. 616/77. In particolare usando i meccanismi del concentramento della riunione in gruppi, della fusione, del consorzio d'ufficio, della federazione e della trasformazione, per usare la terminologia della legge Crispi, le Regioni possono proporsi una organizzazione e una erogazione più razionale ed efficiente dei servizi assistenziali, superando quelle situazioni in cui la pochezza dei mezzi, la eccessiva frammentazione, la disomogeneità producono sperperi e scarsa efficienza.

9 - Il concentramento delle IPAB presso gli ECA e, oggi, presso il Comune

Se il punto precedente è esatto, e poiché la legge Crispi prevedeva l'istituto della concentrazione delle IPAB presso le congregazioni di carità divenute poi ECA, è da chiedersi, una volta disciolti gli ECA in base al D.P.R. 616/77 (norma non dichiarata incostituzionale dalla Corte) (11), se i Comuni, in quanto succeduti agli ECA, diventano anche gli enti in capo ai quali procedere al concentramento delle IPAB nei casi e con le modalità previste dalla legge Crispi.

La risposta non pare dubbia: se prima era possibile il concentramento delle IPAB presso gli ECA, sia pure con i limiti e le modalità della legge Crispi, e se successivamente il legislatore ha ritenuto non più opportuna la gestione della assistenza pubblica mediante lo strumento degli ECA e più opportuna la gestione diretta del Comune, ciò vuol dire che quello che prima si poteva fare attraverso gli ECA, si può fare oggi attraverso i Comuni che sono succeduti a titolo universale a quelli (12).

10 - Modificazioni delle IPAB secondo la legge Crispi e Comuni

In realtà è da chiedersi se le Regioni non solo possono, in base alla vigente legge Crispi, ma addirittura debbono operare tutte le trasformazioni ammesse delle IPAB a vantaggio sempre dei Comuni. Qui entra in gioco il significato e la portata dell'art. 25, 1° comma, del D.P.R. 616/77. Prima della sentenza della Corte costituzionale vi sono state significative sentenze di altri giudici che, in applicazione del principio sancito dall'art. 25, 1°comma, negavano la possibilità di costituire nuove IPAB (13), e negavano la possibilità di contributi statali alle vecchie IPAB(14), con l'argomento che ormai la funzione della assistenza pubblica spettava solo ai Comuni.

È da chiedersi allora se tutte quelle modificazioni previste dalla legge Crispi le quali comportano la estinzione di IPAB e la riorganizzazione dei loro beni, funzioni e personale in capo ad altre IPAB (tali ad es. la fusione e la trasformazione del fine), alla luce dell'art. 25, 1° comma del D.P.R. 616/77 non debbano essere reinterpretate e applicate come modificazioni che, nei casi e per le ragioni previste dalla legge Crispi, operano sempre e necessariamente come estinzione di vecchie IPAB e trasferimento di beni, funzioni e personale in capo ai Comuni. Reciprocamente è da chiedersi se i Comuni non possano impugnare i provvedimenti delle Regioni che violano tale regola, con la prevedibile conseguenza che i giudici investiti da tale impugnazione rinvieranno alla Corte costituzionale affinché si pronunci sulla costituzionalità della legge Crispi sotto questo profilo. Certamente si tratta di una ipotesi oggi molto improbabile giacché tutti gli interessati, Regioni, IPAB e Comuni, sembrano accomunati dal desiderio di smuovere il meno possibile la situazione in attesa di decisioni nazionali; ma sul piano della ammissibilità secondo diritto non avrei dubbi sulla percorribilità della strada indicata.

11 - Le Regioni e le possibili modificazioni alla legge Crispi

Queste questioni ci conducono immediatamente ad un altro problema: è possibile che le Regioni con proprie leggi modifichino la legge Crispi? o si deve ritenere che tutta la legge Crispi costituisca principio inderogabile per le Regioni? Intanto va sottolineato che le Regioni hanno già modificato la legge Crispi: tutte le norme di salvaguardia nei confronti delle IPAB e altre leggi recentemente approvate da alcune regioni sono tutte norme che modificano in parte la legislazione statale precedente. D'altra parte non è seriamente sostenibile che, trasferendosi una competenza amministrativa alle Regioni, tutta la normativa statale già vigente rispetto ad essa costituisce principio fondamentale della materia: scomparirebbe ogni distinzione, pure voluta dalla Costituzione, tra norme fondamentali di principio in una determinata materia regionale e norme regionali attuative dei principi.

Inoltre, a conferma, l'art. 13 del D.P.R. 616/77 stabilisce che: «Le funzioni amministrative relative alla materia "ordinamento degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione" concernono l'istituzione, i controlli, la fusione, la soppressione e l'estinzione di enti pubblici locali operanti nelle materie di cui al presente decreto »; poiché esiste parallelismo tra funzioni amministrative e funzioni legislative, non si vede perché escludere le IPAB dalla sottoponibilità a nuove norme regionali sui punti indicati dall'art. 13.

La Regione quindi può con sua legge modificare la legge Crispi, salvi i principi da questa desumibili: salvo in particolare il principio stabilito anche dalla sentenza della Corte per cui la Regione non può sopprimere puramente e semplicemente le IPAB e neppure raggiungere il medesimo risultato attraverso vie indirette.

Ma se le Regioni modificano la legge Crispi, esse debbono allora, in attuazione del principio stabilito dall'art. 25, 1° comma, del D.P.R. 616/77, prevedere norme coerenti col fine di accorpare in capo ai Comuni tutte le funzioni di assistenza pubblica, e quindi, se prevedono forme nuove di trasformazione delle IPAB inefficienti o non più rispondenti a bisogni reali, debbono farlo sempre a vantaggio dei Comuni.

12 - Si possono riconoscere nuove IPAB?

Sempre proseguendo in quest'ordine di problemi, è da chiedersi se le Regioni possano riconoscere come IPAB nuove organizzazioni di assistenza. La risposta, in forza sempre del principio sancito nell'art. 25, 1° comma, e considerato che la Corte si è pronunciata per la salvaguardia delle vecchie IPAB, e per di più in termini provvisori, non mi pare dubbia; non è possibile riconoscere nuove IPAB, e se le Regioni volessero farlo i Comuni sarebbero legittimati a impugnare tali provvedimenti (e forse, per tale via, di nuovo si tornerebbe alla Corte perché finalmente dica se l'art. 1 della legge Crispi è o non è conforme a Costituzione).

13 - Organizzazioni private di assistenza e personalità giuridica di diritto privato

Se quanto detto è corretto, e se le Regioni si adegueranno, nasce inevitabilmente un altro problema: come trattare quelle iniziative private di assistenza e beneficenza che chiedono la concessione della personalità giuridica? Non c'è dubbio che oggi, come del resta è sempre stata possibile, i privati possono svolgere attività di assistenza e beneficenza attraverso le associazioni di fatto. Ma ritengo sarebbe incostituzionale precludere ai privati lo strumento della persona giuridica, in quanto ingiustificata penalizzazione della assistenza privata pure garantita dall'art. 38 della Costituzione. Non resta che ammettere la possibilità per le Regioni di concedere il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato, in forza del combinato disposto dall'art. 25, 1° comma, che vieta la istituzione di nuove IPAB e dall'art. 14 del D.P.R. 616/77 che attribuisce alle Regioni il potere, sia pure delegato, di concedere la personalità giuridica alle organizzazioni che operano in ambito regionale nelle materie regionali. Che se poi dovessero nascere controversie, o dei privati contro le Regioni che negano la concessione della personalità giuridica di diritto privato in materia di assistenza e beneficenza, oppure di altri interessati contro le Regioni che hanno concesso tale riconoscimento, o deciderà il giudice, o di nuovo, essendo la questione rilevante e non manifestamente infondata, si andrà davanti alla Corte affinché si pronunci sulla costituzionalità dell'art. 1 della legge Crispi (se si ritiene ancora in vigore, nonostante il D.P.R. 616/77, la norma della legge Crispi che impone di trattare come IPAB tutte le persone giuridiche rispondenti ai requisiti in quella legge indicati).

14 - IPAB e finanziamenti pubblici

È da chiedersi se le vecchie IPAB possono essere destinatarie di finanziamenti pubblici. Se tutte le cose fin qui dette sono esatte, mi pare si debba rispondere negativamente: i finanziamenti pubblici, da chiunque provenienti, spettano ai Comuni (fino a modifica del principio sancito dall'art. 25, 1° comma, tante volte ricordato), e le IPAB, che con i loro mezzi non sono più in grado di svolgere le loro funzioni statutarie, per ciò solo vanno assoggettate a quelle trasformazioni a vantaggio dei Comuni che danno concreta attuazione al principio dell'art. 25, 1° comma. Ciò non vuol dire che i Comuni, a loro volta, non possono, mediante convenzioni, esercitare compiti di assistenza e beneficenza attraverso le IPAB esistenti e in tal modo assicurare ad esse nuovi proventi. Ma, come è evidente, una cosa è lasciare ai Comuni la valutazione sulla opportunità e possibilità di utilizzare le IPAB esistenti, altra cosa è permettere che siano le Regioni, mediante finanziamenti diretti, a compiere tale valutazione.

Il fatto che nessuno oggi abbia interesse a sollevare queste questioni e che per opportunità vengano attuate soluzioni, come vedremo, contrarie al principio sancito dal D.P.R. 616/77, non toglie appunto che si tratti di violazione di norma vigente.

15 - Se le IPAB esistenti possano richiedere il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato

Un ultimo punto interessante, anche se oggi accademico, mi interessa sollevare: se le attuali IPAB possono chiedere la trasformazione da enti pubblici in enti privati, sviluppando quegli indirizzi che avevano già avuto un principio di attuazione con due decreti-legge non convertiti (15) e con leggi regionali poi disattese in forza della sentenza della Corte. Ho già sostenuto che le nuove leggi regionali possono attribuire la personalità giuridica di diritto privato a organizzazioni private di assistenza e beneficenza, e quindi, possono o imporre o consentire tale nuova collocazione anche alle vecchie IPAB. Qui la domanda è diversa: è se le vecchie IPAB, anche in assenza di esplicite norme regionali, possono rivendicare tale trasformazione davanti alle Regioni e/o ai giudici.

Mi pare estremamente significativo che di questo non si parli più: finché faceva comodo, gli oppositori della riforma sostenevano che in realtà le IPAB, o almeno molte di loro, solo formalmente erano enti pubblici, e in realtà erano soggetti privati; ora che vinta la battaglia, non fa più comodo divenire privati e resta invece molto comodo godere i vantaggi del regime pubblico, nessuno di quei paladini ha sollevato dinanzi ai giudici, come sarebbe ora moralmente doveroso, la questione della incostituzionalità della legge Crispi nella parte in cui impone la natura pubblica a tutte le organizzazioni di assistenza e beneficenza; oppure (secondo una diversa tesi se la si ritiene più corretta) nessuno ha rivendicato dinnanzi alle autorità regionali e ai giudici la natura privata che alcune organizzazioni a suo tempo considerate IPAB avrebbero oggi dopo la Costituzione repubblicana a causa della avvenuta abrogazione dell'art. 1 della legge Crispi sul punto (16).

La questione però è stata a suo tempo sollevata e resta aperta; è ammissibile che restino pubbliche organizzazioni sostanzialmente private? Solo il fatto che dopo la sentenza della Corte non siano state sollevate controversie sui punti qui trattati consente la continuazione di questa situazione illegale o comunque incerta e ambigua: a mio avviso la questione potrebbe oggi essere risollevata da chiunque vi abbia interesse, dalla Regione se intende togliere la natura pubblica a organizzazioni che ritiene private, da tali organizzazioni se ritengono necessario scrollarsi di dosso questa situazione di incertezza, dai Comuni, se vogliono contestare la permanenza della IPAB in quanto enti pubblici e rivendicare la piena e coerente attuazione del principio ancora in vigore sancito dall'art. 251, 1° comma. Quello che comunque appare chiaro è che la forma IPAB è morta e sopravvive solo per inerzia del legislatore e compromesso politico tra tutti gli interessati.

16 - Le leggi regionali successive alle sentenze della Corte

Mi resta da trattare delle leggi recenti che alcune Regioni hanno approvato in tema di assistenza e beneficenza, per vedere come esse hanno disciplinato alcune delle questioni qui sollevate.

Le leggi regionali che possono darci indicazioni significative sugli indirizzi attualmente perseguiti da alcune Regioni sono, secondo l'ordine cronologico:

1) legge Lombardia 28 dicembre 1981, n. 92 - Abrogazione e modifiche alla I.r. 7 marzo 1981 n. 13, nonché modalità per l'estinzione ed il trasferimento di IPAB ai sensi della legge 17 luglio 1890, n. 6972;

2) legge Veneto 15 dicembre 1982, n. 55 - Norme per l'esercizio delle funzioni in materia di assistenza sociale;

3) legge Valle d'Aosta 25 ottobre 1982, n. 71 - Interventi per opere pubbliche destinate all'assistenza delle persone anziane, inabili e handicappate;

4) legge Valle d'Aosta 15 dicembre 1982, n. 93 - Testo unico delle norme regionali in materia di promozione di servizi a favore delle persone anziane ed inabili;

5) legge Toscana 31 dicembre 1982, n. 96 - Procedure amministrative per l'estinzione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza;

6) legge Lombardia 3 febbraio 1983, n. 11 - Piano pluriennale per la realizzazione delle opere di ristrutturazione e riconversione delle strutture socio-assistenziali;

7) legge Emilia Romagna 9 maggio 1983, n. 15 - Contributi in conto capitale per l'attivazione di strutture socio-assistenziali;

8) legge Regione Emilia Romagna 2 settembre 1983, n. 35 - Amministrazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza già concentrate o amministrate dai disciolti enti comunali di assistenza.

In totale 8 leggi per 5 Regioni, di cui una speciale e quattro ordinarie. Anche se non garantisco che la mia ricerca sia esauriente e che non mi sia sfuggita qualche legge regionale promulgata dopo le sentenze della Corte e attinente alla materia, si tratta comunque di un campione estremamente ridotto. a testimonianza delle difficoltà con cui si muovono le Regioni su questo tema.

Il campione peraltro, per quanto ristretto, ci offre alcune indicazioni degne di interesse.

Di queste leggi le più significative, perché le più organiche sul nostro tema, sono anzitutto la legge Veneto e poi quella della Toscana.

17 - La legge del Veneto

La legge del Veneto, come dice il titolo, intende essere una legge generale e organica in materia di assistenza sociale. Essa, per quanto riguarda i temi che qui ci interessano, proclama in linea di principio che la assistenza sociale spetta o all'USL o ai singoli Comuni (artt. 5 e 6). A questo proposito la legge impone una nuova denominazione delle USL, che da ora in poi in Veneto si chiamano Unità locali socio-sanitarie, e attribuisce a queste alcuni compiti in materia di assistenza nominativamente elencati (art. 5 e art. 6, 1° comma). Tutti gli altri compiti assistenziali sono genericamente assegnati ai Comuni, anche se la legge esemplificativamente ne elenca alcuni (art. 6) e prevede che i Comuni possono, se vogliono, gestire alcuni di tali compiti assistenziali a loro spettanti attraverso le ULSS (art. 6). Sembra dunque una legge del tutto conforme al principio stabilito nell'art. 25, 1° comma del D.P.R. 616/77. In realtà le cose sono più complicate.

Anzitutto si prevede (art. 17) che le IPAB già concentrate nei disciolti ECA, e provvisoriamente amministrate secondo una precedente legge regionale veneta, tornino alla normalità con consigli di amministrazione normali secondo le tavole statutarie (salvo alcune possibilità di modificazioni previste dallo stesso articolo): si è scelta in questo modo la strada di restituire piena autonomia alle IPAB già concentrate presso gli ECA, anziché assegnarle in amministrazione ai Comuni, sia pure come persone giuridiche distinte (questa, del resto, è la scelta compiuta dalla legge dell'Emilia Romagna n. 35/83).

Inoltre nell'art. 12 tra i compiti della Regione si prevede il riconoscimento giuridico delle istituzioni aventi finalità socio-assistenziali di cui alla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (legge Crispi) e cioè, bisogna concludere, si ammette che si possono istituire nuove IPAB.

Infine nell'art. 23 si prevede che la Regione, con regolamento, possa imporre una normativa uniforme rispetto a determinati oggetti, quali ad esempio gli standards organizzativi e gestionali, alle Istituzioni pubbliche e private di assistenza e beneficenza, e quindi si dà per pacifica la esistenza e la attività di strutture di assistenza pubblica (oltre che privata) che non sono riconducibili né ai Comuni singoli né alle ULSS.

Peraltro l'ultimo comma dell'art. 23 prevede che í Comuni promuovano il coordinamento per la migliore utilizzazione di tutte le Istituzioni di assistenza e beneficenza pubbliche e private, cosicché, almeno per questa via e sotto questo aspetto, anche la legge del Veneto riconferma la preminenza dei Comuni nella gestione della assistenza, sia pure attraverso strutture differenziate non riconducibili al Comune. Inoltre l'art. 20, dopo aver garantito correttamente la libertà della assistenza privata, prevede che questa possa collaborare con le istituzioni pubbliche incaricate della assistenza (e cioè Comuni e ULSS), però in tal caso a) le istituzioni private debbono essere iscritte ad un registro gestito dalla Regione (art. 21), e b) debbono stipulare con Comuni e ULSS

convenzioni apposite secondo una convenzionetipo predisposta dalla Giunta regionale.

Molto importante ai nostri fini è il n. 2 dell'art. 12 ove si prevede: «il riconoscimento giuridico delle associazioni e fondazioni disciplinate dall'art. 12 del codice civile (e cioè quelle private: ndr) le cui finalità si esauriscono nell'ambito della Regione e operano nella materia di cui all'art. 22 del D.P.R. 616/77, e il controllo sugli organi, sul coordinamento e sull'unificazione delle amministrazioni di più fondazioni, sulla trasformazione delle stesse, sulle variazioni patrimoniali, sulle estinzioni e sulle devoluzioni dei beni...».

La tesi prima avanzata su questo punto, e cioè la possibilità di istituire persone giuridiche private in tema di assistenza e beneficenza trova conferma in una legge regionale in vigore (la quale, oltre tutto, ha superato il controllo governativo). Possibilità del resto confermata dall'art. 20 ove si dice: « In conformità all'art. 38, ultimo comma, della Costituzione è garantita la libertà di costituzione e di attività delle associazioni, fondazioni e altre istituzioni, dotate o meno di personalità giuridica, che perseguono finalità di assistenza e di servizio sociale ».

Significativo anche il n. 1 dell'art. 12, nel quale si richiama bensì la legge Crispi ma con formulazioni che sembrano costituire anche una innovazione: in particolare ricorre la parola estinzione, e non è chiaro se in tal modo la legge Veneto intende introdurre una ulteriore figura di trasformazione delle IPAB rispetto a quelle già previste dalla legge Crispi (che, come è noto, non parla di estinzione).

18 - La legge della Toscana

Qualunque sia la tesi su questo punto nei confronti della legge Veneto, è chiarissima invece la volontà del legislatore della Toscana che esplicitamente modifica la legge Crispi: già il titolo «Procedure amministrative per l'estinzione delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza» è significativo.

L'art. 1 nel primo comma stabilisce che le IPAB che si trovano nelle condizioni previste dall'art. 70 della legge Crispi vengono estinte con le procedure e le conseguenze previste nella stessa legge Toscana; inoltre nel 2° comma si prevedono altre ipotesi di estinzione. Si tratta, come è evidente, di una modificazione non piccola della legge Crispi su un punto essenziale.

L'art. 4 poi prevede che «con il provvedimento di estinzione di cui al precedente art. 1, il Consiglio regionale individua l'Ente pubblico, e di norma il Comune, al quale sono trasferiti il personale e la proprietà dei beni». Come si vede l'ente a cui devolvere beni e personale è il Comune, ma solo di norma: qui la legge Toscana in parte si adegua ad D.P.R. 616/77, in parte permette una sua violazione (a mio avviso illegittimamente).

19 - Le altre leggi regionali

Le altre leggi regionali, anche se non così organiche come quella del Veneto, ci danno informazioni ugualmente preziose. Anzitutto quelle della Valle d'Aosta, perché esse riconoscono come enti gestori della assistenza pubblica, o meglio di quella assistenza pubblica disciplinata dalle due leggi citate, solo gli enti locali, e più precisamente, come chiarisce la legge 93/82, solo i Comuni, i consorzi di Comuni, la associazione dei Comuni: solo ad essi la Regione assegna i contributi finanziari per la istituzione, il potenziamento e la gestione dei servizi previsti dalle leggi in questione.

Diverso invece il principio affermato sia nella legge Lombardia 11/83 che nella legge dell'Emilia Romagna 15/83. In ambedue queste leggi i contributi per le opere ivi previste possono essere dati sia ai Comuni sia agli enti pubblici (leggi IPAB) e privati.

Peraltro nella legge Emilia Romagna si prevede (art. 4) che gli enti assistenziali pubblici o privati e le associazioni di volontariato costituite con atto pubblico, senza fini di lucro e con sede nel territorio regionale, ricevono i contributi previsti solo se essi si convenzionano con i Comuni o le Unità sanitarie locali nel cui territorio sono ubicate le strutture medesime. Inoltre nell'art. 5, ultimo comma, è previsto che i Comuni e le USL esercitino la vigilanza anche sulle istituzioni di assistenza pubbliche e private; nell'art. 11 si stabilisce che le strutture immobiliari costituite con i finanziamenti della legge in questione sono vincolati per 20 anni ai fini della assistenza e nell'art. 5, 2° comma si prevede che i Comuni possono gestire l'assistenza sia direttamente, sia assegnando le proprie strutture a forme di autogestione o ad enti assistenziali pubblici e privati convenzionati, ma anche associazioni di volontariato e cooperative.

Insomma, sia pure limitatamente agli oggetti specifici e limitati delle due leggi, che riguardano opere di costruzione o ristrutturazione di immobili, le Regioni Emilia Romagna e Lombardia riconoscono un ruolo preminente ai Comuni nella organizzazione ed erogazione della assistenza pubblica, preminente ma non esclusivo.

La tendenza viene confermata dalla legge Emilia Romagna 35/83 che però, per altro aspetto, va contro il principio enunciato nell'art. 25, 1° comma del D.P.R. 616/77: infatti da un lato si restituisce piena autonomia a quasi tutte le IPAB non estinte o in via di estinzione che erano concentrate o amministrate dagli ex-ECA, stabilendo che non i Comuni direttamente, ma consigli di amministrazione nuovamente eletti dirigeranno tali IPAB; dall'altro si stabilisce che tali consigli di amministrazione saranno eletti dai Consigli comunali, cosicché la direzione delle IPAB qui disciplinate (persone giuridiche pubbliche) trova un momento istituzionale di collegamento con i Comuni attraverso la elezione degli amministratori disposta dai Consigli comunali. Per le IPAB che non gestiscono strutture assistenziali (e cioè, se ho ben capito, che consistono nel solo patrimonio e nella sua amministrazione) è previsto invece che esse siano governate direttamente dai Comuni, mantenendo però la separazione della gestione amministrativa e finanziaria.

20 - Conclusioni

In sostanza, esaminando e le leggi e i molti decreti regionali in tema di IPAB (vedi ad es. il Bollettino ufficiale della Regione Emilia Romagna), sembra si stiano affermando queste tendenze:

a) potenziare i compiti assistenziali dei Comuni e delle USL, o direttamente, o indirettamente attraverso la attribuzione a questi enti di funzioni di coordinamento;

b) estinguere le IPAB minori non più in grado di svolgere i propri compiti, devolvendo patrimonio e personale ai Comuni;

c) mantenere in vita le IPAB maggiori e stabilire forme di collegamento e coordinamento con i Comuni. Queste tendenze in parte rientrano ancora nel principio dell'art. 25, 1° comma del D.P.R. 616/77 (laddove assegnano ai Comuni posizione preminente sia nella organizzazione e gestione dei servizi assistenziali pubblici sia nel coordinamento svolto da altri enti assistenziali), in parte correggono tale principio (laddove mantengono, e magari potenziano, le vecchie IPAB e addirittura prevedono la istituzione di nuove IPAB).

Si tratta di una situazione, come ho cercato di dimostrare, di dubbia legittimità, che potrà resistere solo se nessuno degli interessati vorrà rompere il compromesso che ciascuna Regione sta realizzando. Se e quanto durerà tale compromesso, quali tendenze prevarranno definitivamente, se la concentrazione presso i Comuni di tutte le funzioni assistenziali pubbliche e il progressivo smantellamento delle IPAB, o invece il rafforzamento delle IPAB e magari la creazione di nuove IPAB, queste sono domande che non spettano al giurista.

Certo è che, giuridicamente, qualunque soluzione adottata dalle Regioni si presta oggi a critiche di legittimità, fino a che il legislatore nazionale non si deciderà a scrivere norme di principio chiare e univoche in tema di assistenza pubblica.

(*) Relazione tenuta dal Prof. Giuseppe Ugo Rescigno, Docente di Istituzioni di Diritto pubblico della Facoltà di economia e commercio dell'Università di Modena, al convegno «Le istituzioni di assistenza e beneficenza a Modena», tenutosi a Modena il 25 e 26 novembre 1983.

(1) Art. 22 del D.P.R. 616/77: «Le funzioni amministrative relative alla materia "beneficenza pubblica" concernono tutte le attività che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro che in natura, a favore dei singoli, o di gruppi, qualunque sia il titolo in base al quale sono individuati i destinatari, anche quando si tratti di forme di assistenza a categorie determinate, escluse soltanto le funzioni relative alle prestazioni economiche di natura previdenziale».

(2) Contrario su questo punto alla posizione della Corte D'ATENA A., La ridefinizione legislativa della «beneficenza pubblica», in Giur. cost. 1981, I, 1534. Per l'opinione invece favorevole anche prima della sentenza della Corte e quindi critica verso la sentenza n. 139 del 1972 vedi RESCIGNO G.U., Profili costituzionali del trasferimento delle funzioni in materia di assistenza e beneficenza, in GIANOLIO, GUERZONI e STORCHI (a cura di), Assistenza e beneficenza tra pubblico e privato, Angeli Milano, 1980, 83 ss.; vedi anche RESCIGNO G.U., Le Ipab infraregionali dopo le sentenze 173 e 174, in Quaderni del pluralismo, 1983, 1, 236 ss.

(3) La Corte cioè poteva con una sentenza interpretativa di accoglimento, anziché far cadere l'intero 5° comma dell'art. 25, correggere gli aspetti incostituzionali che esso, ad avviso della Corte, presentava. In questo senso CAVALERI P., La recente giurisprudenza della Corte costituzionale sulla riforma del sistema assistenziale, in Giur, cost. 1981, I, 1635.

(4) Che l'art. 25, 1° comma sia ancora in vigore si può provare attraverso un argomento controfattuale: se esso non fosse in vigore, le funzioni amministrative relative all'organizzazione ed erogazione dei servizi assistenziali spetterebbero alle Regioni, cosicché queste o potrebbero direttamente organizzare ed erogare servizi assistenziali o potrebbero delegare tali compiti ai Comuni (o ad altri enti locali), che li eserciterebbero non più a titolo proprio ma appunto a titolo delegato. Una simile pretesa delle Regioni credo che oggi verrebbe decisamente contestata sia in sede regionale che in sede locale e nazionale. I Comuni oggi hanno una competenza generale in materia di assistenza sociale a titolo proprio, in forza di leggi dello Stato, e non a titolo derivato; questa competenza generale viene limitata dalla transitoria permanenza delle Ipab, ma resta generale anche in senso tecnico, perché potenzialmente illimitata.

(5) Sono legge Emilia-Romagna 25/80, Piemonte 20/80, Umbria 46/80, Marche 33/80, Lazio 60/80, Campania 65/80, Lombardia 13/80, Calabria 3/81, Basilicata 14/81; vedi anche PALMA R., Le sentenze della corte costituzionale sulle Ipab, in Nuova Rassegna, 1982, 1925.

(6) Su di esso vedi CAVALERI, La recente giurisprudenza, cit., 1638.

(7) Così anche CAVALERI, La recente giurisprudenza, cit., 1648; PEDETTA M., La Corte costituzionale sull'assistenza pubblica: nuove certezze e problemi non risolti, in Giur, cost. 1981, I, 2032. Opinioni diverse in AMORTH A., POTOTSCHNIG U., e altri in Impressioni sulle sentenze concernenti le Ipab, in Le Regioni, 1981, 1325 ss.

(8) Vedi ad es. la circolare 7 agosto 1981 (prot. n. 6174/ 2703) dell'assessore ai servizi sociali dell'Emilia-Romagna e la circolare 25 settembre 1981 n. 19/81/ASS dell'assessore all'assistenza e sicurezza sociale della Lombardia.

(9) Così anche CAVALERI, La recente giurisprudenza, cit., 1648; PEDETTA, op. cit., 2032; Comm. controllo Bologna, 8 ottobre 1981, n. 40943, in Regione e governo locale, 1981, 6, 96.

(10) Così GUERRA M.P., Il problema delle Ipab dopo la sentenza 31 luglio 1981, n. 137 della Corte costituzionale, in Il diritto ecclesiastico, 1981, n. 3, p. 248.

(11) Sulla incoerenza della sentenza della Corte rispetto a questo aspetto vedi CAVALERI, La recente giurisprudenza, cit., 1636.

(12) Così PALMA R., Le sentenze, cit., 1926; SATTA F., Le opere pie tra la Corte costituzionale e la legge sulla finanza locale, in Foro am., 1982, li, 861.

(13) Vedi TAR Toscana 27 marzo 1981 n. 150 in Trib. am. reg. 1981, I, 1751; vedi anche nello stesso Com. contr. Lombardia, 4 marzo 1980, in Riv. Corte dei conti, 1980, 649.

(14) Vedi Corte dei conti, sez. contr., 26 marzo 1981, n. 1136, in Cons. Stato, 1981, li, 937; sul principio per cui, dopo il D.P.R. 616/77, ai Comuni spetta una generale attribuzione in materia di assistenza e beneficenza, vedi Cons. Stato, V, 12 marzo 1982, n. 230 in Foro am., 1982, I, 398.

(15) Vedi d.l. 29 marzo 1979 n. 113 e d.l. (di eguale contenuto) 19 giugno 1979 n. 209.

Da ricordare il D.P.R. 348/79 che trasferisce alla regione Sardegna le funzioni in materia di assistenza e beneficenza e che, riprendendo i criteri già fissati nei decreti-legge non convertiti prima citati, modificava l'art. 25, 5° comma del D.P.R. 616/77 almeno per quanto riguarda la Sardegna.

(16) Ciò non vuol dire che io aderisco alla tesi secondo cui tutte o molte delle Ipab sono in realtà o debbono diventare enti privati: a mio avviso, come ho già sostenuto nel mio articolo Profili costituzionali, cit., le Ipab erano e restano tutte enti pubblici. Ciò che non mi pare tollerabile è però questa situazione di incertezza e ambiguità per cui quando fa comodo ci si dichiara enti pubblici, e quando non fa comodo si pretende di essere trattati come privati.