Prospettive assistenziali, n. 64, ottobre - dicembre 1983

 

 

LEGGE QUADRO NAZIONALE SUI DIRITTI DEL MALATO: UNA PROPOSTA INACCETTABILE

 

 

Da circa tre anni funzionano in varie città d'Ita­lia i Tribunali per i diritti del malato, uno stru­mento di partecipazione diretta della popolazione per una effettiva tutela della salute.

Riferimento essenziale dei Tribunali è la carta dei diritti dei cittadini malati, che ha lo scopo di definire í punti ritenuti essenziali per servizi sanitari tempestivi e corretti.

È evidente che i Tribunali danno ai cittadini in­teressati al problema enormi possibilità di inter­venire, denunciando pubblicamente le storture esistenti, le sopraffazioni subite, i danni sofferti per incuria o incompetenza.

Si tratta dunque di un campo di azione che può avere conseguenze esplosive nei confronti di amministratori incapaci, delle baronie di medici e infermieri, dei privilegi dell'altro personale.

Ma le positive potenzialità dei Tribunali per i diritti dei cittadini malati rischiano di essere fa­cilmente fermate o eliminate - specialmente in questo periodo in cui la partecipazione è in for­te calo - se si propone, com'è avvenuto per la scuola, la cogestione, col risultato di eliminare i pericoli di una partecipazione effettiva.

La segreteria nazionale del «Tribunale» ha predisposto infatti due bozze di legge-quadro, che pubblichiamo integralmente, che - se diventas­sero legge - finirebbero, a nostro avviso, col compromettere le effettive possibilità di tutela dei diritti dei malati.

Con la prima, avente per titolo «Legge quadro nazionale sulle carte dei diritti del cittadino ma­lato», di fatto, gli aderenti ai Tribunali rinuncia­no a far valere i propri diritti sottoscrivendo un «patto di pacificazione» (art. 1, lettera c) con i medici, i paramedici e gli amministratori per «ri­solvere insieme la crisi di governabilità del siste­ma sanitario, ogni giorno più grave».

In sostanza, secondo questo ragionamento, la crisi di governabilità non sarebbe imputabile ad amministratori, medici e paramedici, incompeten­ti o nemici della riforma, ma alle proteste dei cittadini. Se questi ultimi non gridano più, tutto andrebbe bene. Sembra essere questa la logica della bozza di legge.

Vi è da osservare inoltre che l'art. 4 dell'altra bozza riguardante «Schema di statuto dell'asso­ciazione per i diritti del malato» prevede che possano essere soci i «cittadini degenti o non degenti, medici, paramedici, amministrativi, fun­zionari che ne facciano richiesta». In sostanza, le persone «da controllare» possono mettersi a fare i «controllori».

La «perla» è però nel secondo paragrafo del­lo stesso art. 4 che recita: «Salvo che per i reati perseguibili d'ufficio, i soci dell'Associazione ri­nunciano al ricorso all'Autorità giudiziaria per quanto riguarda la tutela dei diritti sanciti dalle Carte e accettano liberamente di sottomettersi agli organi, alle procedure e alle sanzioni previ­ste dalla legge quadro per la violazione dei di­ritti sanciti dalle Carte».

In parole povere, ciò significa garantire la mas­sima impunità possibile ad amministratori, a me­dici, a infermieri.

Non si tratta più dunque di un Tribunale per i diritti dei cittadini malati, ma addirittura di un Tribunale che ha lo scopo di evitare che i colpe­voli vengano denunciati.

Altra perla è l'art. 7 in cui è previsto che il Presidente dell'Associazione per i diritti del ma­lato sia «scelto tra le personalità eminenti del Comune o dei Comuni». Inoltre essendo previsto che la personalità «eminente» deve appartenere all'ambiente extraospedaliero, si rende possibi­le la compresenza di «controllori» e «control­lati».

A questo punto ci mancherebbe che, per un effettivo «patto di pacificazione», a presiedere l'Associazione fosse chiamato il Ministro della sanità, oppure - perché no? - il Presidente del Consiglio!

 

 

BOZZA DELLA «LEGGE QUADRO NAZIONALE SULLE CARTE DEI DIRITTI DEL CITTADINO MALATO»

 

Art. 1 (Principi ispiratori)

I concetti da esprimere in questo articolo do­vrebbero essere i seguenti:

a) la presente normativa fa riferimento a una moderna concezione della sovranità popolare. Quest'ultima si esercita non soltanto mediante la partecipazione elettorale, ma anche con un effettivo concorso alla formazione, alla gestione e al controllo degli orientamenti strutturali e com­portamentali che investono direttamente la vita dei cittadini;

b) tale concezione della sovranità popolare im­plica un esercizio di potere da parte dei cittadini, in funzione del riconoscimento e del rispetto dei propri diritti, e in funzione di una gestione del sistema sanitario improntata a criteri di moder­nità, razionalità, riduzione degli sprechi, così co­me previsto dalla legge n. 833/78 di riforma del Servizio sanitario nazionale;

c) la presente normativa di quadro intende inol­tre dare un riconoscimento e una forma giuridica alla domanda e alla produzione di norme che pro­viene dalla società civile e che ha per oggetto fatti e circostanze che sono irrilevanti per la normativa civile e penale vigente, ma che sono sentiti come violazione di diritti costitutivi della identità umana da parte dei cittadini che acce­dono alle strutture sanitarie pubbliche;

d) questa legge, lungi dal rappresentare uno strumento punitivo verso le categorie degli ope­ratori sanitari, costituisce, al contrario, un'ulte­riore possibilità di tutela della professionalità del­le categorie e di adeguamento degli standard pro­fessionali alle nuove richieste di razionalità e modernità che caratterizzano il sistema sanitario;

e) la legge può condurre a una sorta di «patto di pacificazione» tra i cittadini, i medici, i para­medici, gli amministratori, per affrontare e risol­vere insieme la crisi di governabilità del sistema sanitario, ogni giorno più grave;

f) per quanto riguarda la natura della norma­tiva qui considerata, occorre dire che in ogni caso essa non trova direttamente il suo fonda­mento nella legge, ma piuttosto nel costume e nella coscienza popolare che si sono formati suc­cessivamente all'entrata in vigore della Costitu­zione repubblicana e anche come frutto delle lot­te popolari per l'attuazione della Carta costitu­zionale.

Si tratta di un costume e di una coscienza che dopo quarant'anni sono sentiti universalmente e per prassi consolidata, e quindi consuetudinaria, quali fonti di aspettative individuali e collettive ritenute legittime e, in qualche misura, dotate di cogenza anche giuridica nel campo della attua­zione dei diritti della personalità, dei diritti dell'uomo: o dei diritti civili.

La specifica funzione della presente legge-qua­dro non è dunque quella di delegare illegittima­mente il potere legislativo ad assemblee popo­lari, quanto, al contrario, con riferimento all'arti­colo 8 delle disposizioni sulla legge in generale, quella di dare riconoscimento, come fonte di di­ritto di natura regolamentare o consuetudinaria, alle cosiddette Carte dei diritti del malato, da considerarsi, ai fini e per gli effetti della presente legge, analogamente a quanto disposto dall'arti­colo 9 della preleggi, liste di una prassi consoli­data che fa riferimento a diritti soggettivi o in­teressi legittimi già sanciti da altre norme, per l'attuazione di tali diritti e interessi anche in aree arretrate rispetto alla coscienza civile del Paese, come quella del sistema sanitario.

La rilevanza giuridica delle Carte viene in con­clusione ad essere determinata, da una parte dal fatto che tali Carte non possono considerarsi in alcun modo fonti di nuovi diritti soggettivi o di interessi legittimi, e dall'altra, che esse conten­gono l'esplicazione consuetudinaria di aspettati­ve legittime ad ottenere una attuazione di diritti e interessi già esistenti, più consona a quel co­stume e a quella coscienza civile che rappre­sentano oggi il comune modo di sentire e di vi­vere il rapporto tra individui e società.

La presente legge è pertanto lo strumento le­gislativo che deve registrare, dare forme, cana­lizzare e organizzare un modo di essere popola­re che viene messo in discussione ormai solo in poche aree della vita sociale.

 

Art. 2 (Rilevanza civile, penale e amministrativa delle Carte dei diritti del cittadino malato)

Le situazioni soggettive che, in virtù della pre­sente legge e nel senso e nei limiti della mede­sima stabiliti, acquistano rilevanza giuridica, sono considerate nei processi civili, penali e ammini­strativi criteri di valutazione del comportamento professionale degli operatori sanitari e del per­sonale, anche amministrativo, delle strutture sa­nitarie, in funzione dell'applicazione di sanzioni, anche per tutelare la dignità e il decoro delle ca­tegorie interessate.

 

Art. 3 (Efficacia giuridica delle Carte dei diritti del malato)

Le Carte dei diritti del cittadino malato, redat­te e proclamate secondo le norme della presente legge, sono valide negli ambiti, per i soggetti e con i criteri stabiliti negli articoli che seguono.

 

Art. 4 (Condizioni di validità delle Carte dei diritti del malato)

Hanno efficacia giuridica ai fini e nei limiti del­la presente legge quelle dichiarazioni denomina­te «Carte dei diritti del malato», «Carte dei di­ritti del cittadino malato», «Carte dei diritti e dei doveri del malato», o altre analoghe, a condi­zione che:

1) siano redatte da organismi centrali o peri­ferici del Tribunale nazionale dei diritti del mala­to, in persona del suo Segretario nazionale pro tempore, con sede in Roma;

2) contengano l'affermazione di facoltà, poteri o diritti da attuare nell'ambito del Servizio sani­tario nazionale;

3) siano redatte in seguito ad una procedura che si concretizzi in una vasta consultazione dei cittadini interessati, allo scopo di verificare l'esi­stenza, dietro ogni specifica dichiarazione di volontà, di una prassi popolare consolidata;

4) abbiano aree di efficacia limitate a specifiche situazioni locali, quali singole strutture ospeda­liere, un Comune, una Unità sanitaria locale, o, al massimo, una regione;

5) siano proclamate pubblicamente nel quadro di manifestazioni che abbiano ottenuto il patro­cinio ufficiale del governo nazionale e di ammini­strazioni regionali o comunali;

6) siano trasferite, mediante dichiarazione del Segretario nazionale pro tempore del Tribunale per i diritti del malato, in un testo redatto da un notaio nella forma di atto pubblico, con la facoltà di chiunque vi abbia interesse ad ottenerne copia;

7) siano ratificate dall'Esecutivo nazionale dei diritti del malato, in persona del suo Presidente pro tempore.

 

Art. 5 (Carte dei diritti del malato redatte da or­ganizzazioni differenti dal Tribunale per i diritti del malato)

Qualora fossero redatte Carte dei diritti del cittadino malato da organizzazioni diverse dal Tri­bunale per i diritti del malato, ove si constati l'a­derenza di tali Carte alle condizioni elencate nell'articolo 4, nei punti da 2 a 5, è facoltà del Tri­bunale per i diritti del malato, nella persona del suo Segretario nazionale pro tempore, di dichia­rarle valide, previa ratifica dell'Esecutivo nazio­nale dei diritti del malato, nella persona del suo Presidente pro tempore.

Il Tribunale per i diritti del malato ha facoltà di chiedere, qualora la Carta non corrispondesse ai requisiti previsti dall'articolo 4, di modificarla in alcune sue parti, al fine di dichiararla valida.

 

Art. 6 (Associazione per i diritti del malato)

Per consentire l'applicazione delle procedure di cui al seguente articolo 7, si costituiranno, all'interno di ogni ospedale o gruppo di ospedali, Associazioni volontarie, denominate «Per i diritti del malato» il cui statuto e gli eventuali regola­menti saranno emanati su proposta del Segretario del locale Tribunale per i diritti del malato, con ordinanza del Sindaco in conformità allo schema che viene allegato alla presente legge (All. 1).

 

Art. 7 (Procedure di applicazione delle Carte dei diritti mediante contratti collettivi)

Attraverso contratti collettivi di ambito nazio­nale, regionale, provinciale, dovrà essere stabi­lito che:

1) fatto salvo quanto disposto dalle leggi pe­nali e civili vigenti, chiunque viola un diritto san­cito nelle Carte previste dalla presente legge è punito con sanzioni quali il rimprovero privato, il rimprovero solenne con affissione in bacheca, il pagamento di una somma pecuniaria, ecc.;

2) le sanzioni di cui sopra sono comminate da apposite Commissioni di ospedale o di istituto te­rapeutico (nel caso in cui gli ospedali fossero di dimensioni ridotte, si potranno costituire Com­missioni interospedaliere);

3) le Commissioni di cui al punto 2 sono com­poste dai rappresentanti di categoria degli opera­tori sanitari, dai rappresentanti delle confedera­zioni sindacali e da un numero di membri propor­zionale nominato dal locale Segretario del Tri­bunale per i diritti del malato (si può prevedere nella legge che il numero dei membri di tali Com­missioni non sia superiore a ... e non inferiore a ...);

4) titolare dell'azione tendente alla commina­zione delle sanzioni di cui sopra è esclusivamente il locale Centro per i diritti del malato, in perso­na del suo Coordinatore (il Centro per i diritti del malato raccoglie le denunce dei malati e, con una procedura informale, chiede alla Commissio­ne di giudicare il fatto);

5) la Commissione deve riunirsi per giudica­re entro 8 giorni dalla data della richiesta del Centro;

6) la Commissione decide a maggioranza sem­plice, sentiti i soggetti interessati, eventuali te­stimoni e valutate eventuali prove;

7) il provvedimento viene emesso nella stessa seduta, dopo riunione riservata, comunicato agli interessati e, se necessario, pubblicato. La pub­blicazione del provvedimento potrà eventualmen­te avvenire, a spese del sanzionato, anche su organi di stampa.

 

Art. 8 (Impugnazione dell'ordinanza del Sindaco)

Il Segretario regionale del Tribunale per i di­ritti del malato ha facoltà di impugnare l'ordinan­za del Sindaco qualora essa sia considerata dif­forme dalle norme previste dalla presente legge, e comunque renda tali norme di difficile applica­zione e, in ogni caso, sia in contrasto con i con­tratti collettivi, direttamente innanzi alla Corte di cassazione.

 

Art. 9 (Ambito di validità delle procedure di at­tuazione delle Carte dei diritti)

Le procedure e le sanzioni di cui all'art. 7 sono applicabili solo a vantaggio e nei confronti di coloro che hanno aderito all'Associazione per i diritti del malato.

 

Art. 10 (Violazione dei diritti sanciti nelle Carte da parte di soggetti non aderenti all'Associazione per i diritti del malato)

In caso di mancata adesione alla Associazione per i diritti del malato, e in caso di recesso della medesima da parte di soggetti responsabili di vio­lazione dei diritti stabiliti dalle Carte di cui alla presente legge, viene riconosciuta al Coordina­mento del locale Centro per i diritti del malato la facoltà di dare l'avvio ad un procedimento disciplinare di fronte agli organi competenti della Pubblica Amministrazione, ovvero degli Ordini professionali.

 

Art. 11 (Modifiche dei provvedimenti disciplinari della Pubblica Amministrazione)

In ordine ai casi previsti dall'articolo prece­dente, i provvedimenti disciplinari vigenti nella Pubblica amministrazione vengono modificati co­me segue:

1) Promozione del procedimento disciplina­re. (...)

2) Tempi. (...)

3) Sanzioni. (...)

4) Composizione degli organi. (...)

5) Facoltà del Coordinatore del Centro per i di­ritti del malato o di un suo delegato in virtù di pro­cura notarile di essere presente e ascoltato. (...)

6) Provvedimenti disciplinari. (...)

 

Art. 12 (Segretario nazionale e Segretari regionali e locali del Tribunale per i diritti del malato; Co­ordinatore del Centro per i diritti del malato)

Il Segretario regionale del Tribunale per i diritti del malato, il Segretario locale (di Sezione di am­bito provinciale o cittadino, comunale o interco­munale); il Coordinatore del Centro per i diritti del malato, possono esercitare le facoltà previ­ste dalla presente legge solo quando la loro no­mina o elezione risulta ratificata mediante atto notarile dal Segretario nazionale del Tribunale per i diritti del malato.

Il Segretario nazionale del Tribunale per i di­ritti del malato può esercitare la facoltà di cui alla presente legge solo quando la sua nomina è ratificata dal Comitato Promotore nazionale del Tribunale stesso.

 

Art. 13 (Carte dei diritti del malato già proclamate secondo i criteri della presente normativa)

Sono efficaci ai fini e nei limiti della presente legge le Carte dei diritti del cittadino malato proclamate dal Tribunale per i diritti del malato nella provincia di Roma, nella Regione Umbria, nella provincia di Varese, nella provincia di To­rino, nella provincia di Lecce, nella provincia di Alessandria, e che sono allegate alla presente legge (Allegati da 2 a 7).

 

Art. 15 (Carte dei diritti del malato già proclama­te da associazioni diverse dal Tribunale per i di­ritti del malata secondo i criteri della presente normativa)

Sono efficaci, ai fini e nei limiti della presente legge, le Carte proclamate dall'«Associazione per la tutela dei diritti del malato» nella provin­cia di Novara, e dal «Comitato per la difesa del malato» nella provincia di Livorno, entrambe al­legate alla presente legge.

 

 

SCHEMA DI STATUTO DELL'ASSOCIAZIONE PER I DIRITTI DEL MALATO

 

Art. 1 (Denominazione)

« L'Associazione per i diritti del malato dell'ospedale / degli ospedali ........... . ».

 

Art. 2 (Scopo)

Attuare la legge-quadro sulle Carte dei diritti del malato nello specifico riferimento ai proce­dimenti conseguenti alla violazione dei diritti con­tenuti in dette Carte.

 

Art. 3 (Sede)

Nei locali dell'ospedale ............

 

Art. 4 (Soci)

Possono diventare soci dell'Associazione cit­tadini degenti e non degenti, medici, paramedi­ci, amministrativi, funzionari che ne facciano ri­chiesta.

Salvo che per i reati perseguibili d'ufficio i soci dell'Associazione rinunciano al ricorso all'Auto­rità giudiziaria per quanto riguarda la tutela dei diritti sanciti dalle Carte e accettano liberamente di sottomettersi agli organi, alle procedure e alle sanzioni previste dalla legge-quadro per la viola­zione dei diritti sanciti dalle Carte.

Si diventa soci iscrivendosi all'Associazione. L'iscrizione deve essere accolta dal Presidente e dal Segretario dell'Associazione.

Si recede dallo status di socio mediante di­missioni da inoltrare per iscritto al Presidente dell'Associazione.

 

Art. 5 (Organi)

Sono organi dell'Associazione l'Assemblea dei soci, il Presidente, il Segretario.

 

Art. 14 (Centri per i diritti del malato già costi­tuiti e operanti)

Sono riconosciuti, ai fini e nei limiti della presente legge-quadro, i Centri per i diritti del malato costituiti dal Tribunale per i diritti del malato nei seguenti ospedali pubblici: (segue elenco).

 

Art. 6 (L'Assemblea dei soci)

Comprende tutti coloro che aderiscono all'As­sociazione.

Elegge il Presidente dell'Associazione e i mem­bri della Commissione giudicante prevista dalla legge-quadro a maggioranza qualificata dei 2/3 dei presenti.

Revoca le cariche di cui sopra, a maggioranza qualificata, ove emergessero fondati motivi.

Si riunisce in via ordinaria almeno una volta all'anno, su convocazione congiunta del Segre­tario e del Presidente.

Regolamentazione delle convocazioni straordi­narie (su richiesta di almeno 1/3 dei soci).

 

Art. 7 (Il Presidente dell'Associazione)

È eletto dall'Assemblea con maggioranza qua­lificata dei 2/3 dei presenti.

È scelto tra le personalità eminenti del comu­ne o dei comuni in ambiente extraospedaliero, su proposta di almeno un membro dell'Assemblea. Dura in carica un anno.

Convoca l'Assemblea d'intesa con il Segre­tario.

Il suo mandato può essere revocato prima del­la scadenza per fondati motivi, con voto dei 2/3 dei presenti.

 

Art. 8 (Il Segretario dell'Associazione)

È il Segretario della locale Sezione del Tribu­nale per i diritti del malato o persona da lui de­legata mediante procura notarile.

È membro di diritto dell'Associazione.

Dura in carica per l'intera durata della sua carica di Segretario del Tribunale per i diritti del malato.

Coordina l'attuazione della Carta dei diritti del malato all'interno dell'ospedale.

Rende esecutive le decisioni della Commissio­ne giudicante.

 

Art. 9 (La Commissione giudicante)

La composizione e il regolamento della Com­missione giudicante saranno, almeno in parte, rinviate alla legge-quadro per non sminuire il ruolo della Commissione e per evitare che sia possibile apportare modifiche alle procedure e alle sanzioni previste dalla legge.

 

Art. 10 (Modifiche dello Statuto)

Eventuali modifiche dello Statuto avverranno su proposta del Segretario, sentita l'Assemblea, con ordinanza del Sindaco.

 

Art. 11-12-13-14-15

Per quanto riguarda i seguenti articoli:

11 - Descrizione della procedura di accertamen­to della violazione e di comunicazione della san­zione;

12 - Attività del Centro per i diritti del malato;

13 - Attività della Commissione giudicante;

14 - Criteri di determinazione delle responsa­bilità;

15 - Sanzioni,

è necessario stabilire quali norme vadano diret­tamente nella legge, quali nello Statuto dell'As­sociazione, quali in un regolamento procedurale della Commissione da allegare alla legge. Tutto ciò sia in relazione a motivi di opportunità po­litica, sia per ragioni strettamente tecniche.

 

Art. 16 (Carattere gratuito della partecipazione all'Associazione)

L'adesione all'Associazione non comporta al­cun onere finanziario.

L'attività svolta in seno all'Associazione non comporta alcuna remunerazione.

 

Art. 16 bis (Impiego del denaro delle pene pe­cuniarie)

Il ricavato delle multe verrà versato nella cas­sa delle pensioni della categoria a cui appartie­ne il responsabile della violazione.

 

 

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