Prospettive assistenziali, n. 16, ottobre-dicembre 1971

 

 

DOCUMENTI

 

LE RAGIONI PER LE QUALI SI RESPINGE LO SCHEMA DI DECRETO DELEGATO SULL'ASSISTENZA PREDISPOSTO DAL GOVERNO (1)

 

 

Lo schema di decreto delegato sulla «bene­ficenza pubblica» interpreta nel modo più restrit­tivo la materia che l'articolo 117 della Costitu­zione ha inteso definire con questo termine, pre­sumendo che esso riguardi soltanto le attività di soccorso agli indigenti, nonostante lo si trovi solitamente usato nella Legislazione sia passata che recente come sinonimo di assistenza e quin­di comprensivo di tutte le attività che oggi rien­trano nella definizione di assistenza sociale.

L'assistenza sociale (e la beneficenza pubbli­ca) è ancora oggi intesa come attività diretta a mantenere in situazione di emarginazione socia­le le persone in difficoltà, recuperando al lavoro quelle per cui si ritiene sia possibile.

Questo era ed è un concetto del Ministero dell'interno che nella relazione del bilancio dello Stato del 1969 (non del 1869!) affermava: «l'as­sistenza pubblica ai bisognosi... racchiude in sé un rilevante interesse generale in quanto i ser­vizi e le attività assistenziali concorrono a difen­dere il tessuto sociale da elementi passivi e pa­rassitari, favorendo il dignitoso inserimento de­gli assistiti nella vita produttiva della colletti­vità».

Ne deriva la suddivisione in categorie (ciechi, sordomuti, invalidi fisici, insufficienti mentali, le­gittimi, nati fuori del matrimonio, orfani ecc.) in quanto gli interventi sarebbero prevalentemente, se non esclusivamente, tecnici dovendosi appun­to provvedere al recupero o alla rieducazione; ne deriva anche l'assenza di interventi per co­loro che sono ritenuti «irrecuperabili».

Le persone appartenenti alle categorie defi­nite con criteri meno arcaici, e cioè non in base alla situazione giuridica (legittimi, illegittimi), ma in base all'handicaps (ciechi, sordomuti, in­validi psichici e fisici) non devono (perché per definizione non ne sarebbero in grado) usufruire dei servizi sociali comunitari (sanità, scuola, ca­sa, lavoro ecc.) fino a quando non siano recu­perati.

Di qui il sorgere di istituzioni «doppione», cioè riservate a dette categorie e il proliferare di enti, istituzioni pubbliche e private e la preoc­cupazione di mantenerle in funzione per isolare socialmente le persone non produttive (si pensi ad esempio agli innumerevoli istituti di rico­vero).

In questa linea si pone lo schema di decreto delegato sulla beneficenza pubblica, ancor più che gli altri schemi di decreto delegato, essendo l'assistenza, come precisa chiaramente il Mini­stero dell'interno, il settore deputato a racco­gliere le persone espulse e non accettate dagli altri settori (sanità, scuola, casa, lavoro, ecc.) e a mantenerle in condizioni di non nuocere alle attuali strutture.

Si comprende quindi perché la delega alle re­gioni prevista dal Ministero dell'interno si rife­risca soltanto a quella parte dell'assistenza che costituisce l'eredità delle vecchie concezioni pa­ternalistiche trascurando proprio quelle funzioni che metterebbero in grado le regioni di istituire e far funzionare i servizi sociali rivendicati dai lavoratori.

Il limite del provvedimento è sia qualitativo che quantitativo. Dal punto di vista qualitativo, si tratta semplicemente del trasferimento dallo Stato alle regioni di alcune competenze fram­mentarie, senza alcuna ricerca di organicità: le regioni ne sarebbero quindi vincolate a ricalcare gli attuali schemi dell'assistenza per categorie, e private di qualsiasi possibilità di razionalizzare il meccanismo delle prestazioni.

È implicita in questa impostazione del decreto anche la prefigurazione d'una competenza legi­slativa marginale da parte delle regioni.

Dal punto di vista quantitativo, l'elenco delle funzioni amministrative statali che secondo l'ar­ticolo 1 sarebbero oggetto di delega comprende soltanto parte delle funzioni attualmente eserci­tate dal Ministero dell'interno (nell'allegato 1 sono indicate le principali competenze dei Pre­fetti in materia che il governo col decreto dele­gato conserva ai Prefetti stessi, nonché quelle competenze che rimangono agli altri Ministeri), escludendone altre (compresa quella di vigilan­za sulle istituzioni assistenziali private), e di­menticando completamente non solo tutte quelle che fanno capo agli altri Ministeri ed alla Presi­denza del Consiglio, ma anche quelle che lo Sta­to gestisce attraverso gli enti pubblici nazionali da esso dipendenti e finanziati (come l'ONMI, l'Ente nazionale per l'assistenza agli orfani dei lavoratori, l'Opera nazionale pensionati d'Italia, ecc.).

Conseguentemente, l'art. 8 prevede la ridu­zione di stanziamenti statali relativi al solo Mini­stero dell'interno, ed i capitoli di spesa interes­sati costituiscono nel loro insieme meno della metà di quanto lo stesso Ministero spende attual­mente in assistenza (circa 51 miliardi su 103).

Non è possibile valutare in termini economici precisi la portata del provvedimento, perché sia l'art. 8 che l'art. 9 sono in bianco per la parte riservata ai dati numerici.

Per tutte queste ragioni il decreto delegato sulla beneficenza pubblica è inaccettabile nella formulazione proposta dal Ministero dell'interno.

Le alternative da rivendicare devono essere tali da consentire alle regioni di muoversi nella prospettiva di un sistema coordinato di servizi sociali per tutti anziché in quella ormai superata dell'assistenza per categorie, nella prospettiva di una radicale inversione di tendenza nella po­litica sociale, che si ponga come obiettivo il su­peramento dell'intervento assistenziale tradizio­nale.

Ne deriva in primo luogo la necessità del tra­sferimento integrale alle regioni di tutte le competenze assistenziali (o di beneficenza pubblica) e delle altre materie indicate nell'art. 117 della Costituzione in modo che sia resa inderogabile l'emanazione di leggi-quadro che, nel rispetto della Costituzione, delle autonomie locali e delle competenze delle regioni, devono essere tali da consentire alle regioni l'emanazione di provvedi­menti diretti a trasformare profondamente il set­tore assistenziale. Tale trasformazione postula talune fondamentali condizioni che la regione do­vrà attuare nelle materie di sua competenza e promuovere per quelle che rimarranno di com­petenza dello Stato; fra le principali si indicano:

- un adeguato trasferimento di stanziamenti dai consumi privati ai consumi collettivi;

- l'unificazione di tutti i servizi ed interventi sociali a livello sia politico che tecnico, onde evitare il riprodursi dei fenomeni di divisione e settorializzazione;

- la gestione dei servizi a livello locale (unità locale dei servizi e comprensori) come rispo­sta alle esigenze che si manifestano nella zona, con la previsione di una serie di con­trolli politici e con l'attribuzione alle regioni delle funzioni di programmazione e coordina­mento;

- il riconoscimento del diritto alla protezione sociale attraverso taluni strumenti fondamen­tali quali: la piena occupazione e per coloro che non possono svolgere appieno un'attività o sono usciti, per qualsiasi ragione dal ciclo produttivo, un sistema di garanzie economi­che sostanziali che assicuri il minimo vitale;

- un complesso sistema di servizi sanitari, cu­rativi e riabilitativi, configurato in modo da assicurare l'armonico sviluppo fisico e psichi­co della persona in tutti gli ambienti in cui essa è inserita; ciò pone il problema di uno stretto raccordo e di un'impostazione unitaria tra servizi sanitari e sociali;

- la scuola come momento di informazione e di formazione a carattere globale e permanente, servizio collettivo soggetto a controllo poli­tico mediante la partecipazione dei lavoratori: in tale quadro si colloca l'esigenza della scuo­la a tempo pieno, di un'edilizia scolastica rin­novata, di un preciso rapporto col territorio, della riduzione del numero di allievi per clas­se, dell'abolizione delle classi differenziali, dell'inserimento nelle scuole comuni degli in­validi fisici, psichici, sensoriali, ecc.

Vi è pure l'esigenza di provvedere al più pre­sto alla formazione, aggiornamento e riquali­ficazione, su un piano generalizzato, del per­sonale a cui verranno affidati compiti inerenti all'attuazione del sistema dei servizi sociali. È necessario superare, in questo quadro, l'ar­tificiosa distinzione tra personale amministra­tivo e tecnico, per l'affermarsi della figura professionale dell'operatore sociale, che, in relazione ai bisogni sociali e alle risposte programmate, esercita specifiche funzioni;

- l'assetto del territorio nel senso di dare im­portanza al complesso delle attrezzature so­ciali rispetto al contesto della residenza e delle attività produttive e non viceversa; ciò è possibile solo nella misura in cui si indivi­dui un modello alternativo di sviluppo urbano fondato sul riequilibrio sostanziale delle tipo­logie di insediamento, secondo una diversa logica dei rapporti sociali e della distribuzio­ne delle risorse;

- l'impostazione della ricerca scientifica desti­nata a fini sociali, servizio per la collettività e non strumento della produzione monopoli­stica.

In concreto si chiede:

a) il passaggio alle regioni di tutte le com­petenze assistenziali (eccezion fatta soltanto per «le funzioni di indirizzo e di coordinamento del­le attività delle regioni che attengono ad esigen­ze di carattere unitario» che restano allo Stato) attualmente esercitate dalla Presidenza del Con­siglio dei Ministri, dal Ministero dell'interno e degli altri Ministeri compreso il settore rieduca­tivo attualmente di competenza del Ministero di Grazia e Giustizia, ferma restando ben inteso la competenza dell'autorità giudiziaria.

b) il passaggio alle regioni delle funzioni, fi­nanziamenti, beni e personale degli enti pubblici assistenziali nazionali e locali, compresa l'A.A.I.

e il fondo amministrato da detto ente provenien­te dalla gestione UNRRA e gli altri enti assisten­ziali finanziati in tutto o in parte dagli utenti qua­li l'ENAOLI o l'ONPI;

c) la permanenza alla competenza statale delle prestazioni economiche a carattere perma­nente (assegni, sussidi, pensioni sociali) a fa­vore dei ciechi, sordomuti, invalidi fisici e psi­chici, ultra sessantacinquenni e per altre cate­gorie essendo necessaria l'omogeneità e l'ugua­glianza dell'intervento economico, da rapportarsi al minimo vitale, per tutte le persone prive di sufficienti risorse economiche.

Alle regioni dovrebbe invece competere l'ac­certamento, in base alle norme stabilite dalle leggi nazionali, della sussistenza o meno delle condizioni per l'erogazione delle prestazioni eco­nomiche a carattere permanente.

 

 

Allegato n. 1

 

PRINCIPALI COMPETENZE DEI PREFETTI IN MA­TERIA DI BENEFICENZA PUBBLICA CHE DO­VREBBERO ESSERE CONSERVATE AI PREFET­TI STESSI IN BASE ALLO SCHEMA DI DECRE­TO DELEGATO PREDISPOSTO DAL GOVERNO

 

Legge 17 luglio 1890 n. 6972 e successive modi­ficazioni.

Art. 2 - Potere del prefetto di decretare la chiusura degli istituti pubblici e privati di assi­stenza e beneficenza.

Art. 25 - Possibilità del Prefetto di intervenire in tutti i giudizi in cui sia interessata la pubblica beneficenza.

Art. 44 - In ogni provincia il Prefetto incarica un consigliere di Prefettura di vigilare sull'osser­vanza delle leggi in materia di pubblica assisten­za e beneficenza. (Detto consigliere è a capo dell'Ufficio V costituito in ogni Prefettura per le attività di assistenza e beneficenza).

Art. 51 - Il Prefetto può promuovere d'ufficio la fondazione di nuove istituzioni.

Art. 52 bis - Il Prefetto deve curare il coordi­namento delle varie forme di assistenza e bene­ficenza e dei vari modi di erogazione nei singoli comuni e province.

Art. 52 ter - Al Prefetto è commessa la prote­zione dell'infanzia abbandonata del circondario.

Art. 82-83 - L'azione popolare deve essere fat­ta in contraddittorio con il Prefetto.

 

R.D. 5 febbraio 1891 n. 99.

Art. 3 - Il Prefetto provvede a istruire le pratiche per il riconoscimento della personalità giu­ridica pubblica e privata delle associazioni e del­le fondazioni.

Art. 82-83 - Poteri del consigliere di Prefet­tura addetto all'ufficio V. (Vigilanza, statistica ecc.).

 

R.D. 4 febbraio 1915 n. 148

Art. 132 - Il Prefetto nomina i commissari, previa convocazione degli abitanti, nei casi di opposizione di interessi fra comune e parroc­chiani.

 

Legge 1° dicembre 1966 n. 1081

Art. 1 - Un Vice-Prefetto, designato dal Pre­fetto, fa parte del Comitato provinciale dell'ONMI. Fa altresì parte del Comitato provinciale dell'ONMI il direttore dell'Ufficio provinciale.

 

R.D.L. 8 maggio 1927 n. 798

Art. 8 - Nei casi di urgenza il Prefetto può disporre il ricovero dei minori nati fuori del ma­trimonio in stato di abbandono.

Art. 17 - In ogni provincia è nominata dal Prefetto una Commissione di assistenza presie­duta dal Consigliere di Prefettura addetto all'as­sistenza e beneficenza che «deve visitare alme­no una volta ogni bimestre i brefotrofi, le case di ricezione e gli analoghi istituti che provvedono all'assistenza degli illegittimi».

 

Legge 30 marzo 1971 n. 118.

Art. 6 - Il Prefetto nomina le Commissioni provinciali per l'accertamento dell'invalidità fisi­ca o psichica. Compiti in materia sono attribuiti altresì al CPAB, che è presieduto dal Prefetto.

 

Allegato n. 2

 

In contrasto con la Costituzione e la legge 281, lo schema di decreto delegato riguarda non tutte, ma solo alcune e per di più marginali com­petenze attualmente esercitate dal Ministero del­l'interno, competenze non attinenti a funzioni di indirizzo e di coordinamento.

Infatti non è illegittimamente previsto il tra­sferimento alle regioni delle competenze assi­stenziali svolte dagli altri ministeri. Al riguardo si sottolinea che:

- La Presidenza del Consiglio e tutti i Mini­steri hanno competenza in materia di assistenza e sussidi al personale in servizio, cessato dal servizio e ai loro familiari;

- la Cassa del Mezzogiorno esercita anche funzioni di assistenza;

- alla vigilanza della Presidenza del Consi­glio dei Ministri sono sottoposti alcuni enti assi­stenziali, fra i quali: l'ENAL, la Fondazione Pro Juventute, l'ONIG, l'ONOG, il Commissariato per la Gioventù italiana, l'Ente nazionale per la distri­buzione dei soccorsi in Italia, l'ONAIRC;

- il Ministero del lavoro ha competenza sull'assistenza alla famiglia. e in particolare alle fa­miglie dei lavoratori, sull'assistenza relativa alle migrazioni interne (lavoratori e relative fami­glie), sull'invio di minori in colonie, sull'assi­stenza alle famiglie delle emigrate all'estero, dei lavoratori rimpatriati e dei loro familiari, sull'as­sistenza ai lavoratori infortunati, sulle scuole per la preparazione e il perfezionamento degli assi­stenti sociali, sull'assistenza agli orfani dei lavo­ratori, agli anziani del lavoro e agli invalidi del lavoro, vigila sull'ENAOLI e sull'ONPI;

- il Ministero di Grazia e Giustizia esercita funzioni in materia di assistenza sociale ai car­cerati, ai liberati dal carcere e ai loro familiari, in materia di rieducazione dei minorenni (istituti di rieducazione e uffici di servizio sociale) e in materia di gratuito patrocinio;

- al Ministero delle Finanze spetta l'eroga­zione di sussidi assistenziali per mezzo della ri­partizione degli utili delle lotterie nazionali; vi­gila sull'ente nazionale di assistenza per gli or­fani ed i figli dei militari della Guardia di Finanza;

- il Ministero degli esteri provvede all'assi­stenza degli emigranti e loro familiari, dei conna­zionali indigenti rimpatriati, degli studenti stra­nieri e vigila sulla fondazione figli degli italiani all'estero;

- al Ministero della difesa è affidata la vigi­lanza dell'Opera nazionale di assistenza per gli orfani dei militari dell'arma dei carabinieri, dell'Opera di assistenza per gli orfani dei militari di carriera dell'esercito, dell'istituto Andrea Doria per gli orfani dei marinai morti in guerra, dell'Opera nazionale per i figli degli aviatori;

- al Ministero dei lavori pubblici compete l'intervento di pronto soccorso per pubbliche ca­lamità e la gestione dei ricoveri, l'edilizia rela­tiva alle istituzioni di beneficenza, la vigilanza sull'istituto nazionale delle case popolari per i ciechi, sull'istituto autonomo per le case popo­lari per i mutilati e invalidi per servizio, sull'isti­tuto per lo sviluppo dell'edilizia sociale, sull'isti­tuto nazionale case popolari per le vittime civili di guerra e sull'istituto nazionale case popolari (vedere al riguardo la legge 30-3-1971 n. 118) ;

- al Ministero della marina mercantile spet­ta l'assistenza e il ricovero di orfani di marittimi, l'assistenza alla gente di mare e ai lavoratori portuali, l'assistenza (case di riposo, orfanotro­fi) ed i sussidi ai pescatori;

- dal Ministero delle poste e delle teleco­municazioni dipende sia l'istituto postelegrafoni­ci che ha competenze assistenziali, sia l'ufficio coordinamento attività sociali e assistenziali;

- dal Ministero della pubblica istruzione di­pendono i convitti nazionali e gli educandati, l'istituto Kirner per l'assistenza ai professori delle scuole medie e ai loro congiunti; l'ente na­zionale di assistenza magistrale.

 

(1) Documento approvato il 23-9-1971 dai SINDACATI CGIL, CISL, UIL, dalle ACLI, dall'UNIONE ITALIANA PER LA PROMOZIONE DEI DIRITTI DEL MINORE E PER LA LOTTA CONTRO L'EMARGINAZIONE SOCIALE e dall'ASSOCIAZIONE PER LA LOTTA CONTRO LE MALATTIE MENTALI.

 

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