Prospettive assistenziali, n. 15, luglio-settembre 1971

 

 

ATTUALITÀ

 

TENTATIVI DI DIFESA DELL'ONMI E DIBATTITO PARLAMENTARE DEL 25-6-1971

 

 

Mentre sempre più numerose sono le prese di posizione di forze politiche e sindacali e di am­ministrazioni locali per lo scioglimento dell'ON­MI, le due riviste dell'ente «Maternità e infan­zia» e «Mamme e bambini» continuano a pub­blicare con ostinata insistenza articoli della pre­sidente On. Gotelli, di collaboratori interni ed esterni, fra i quali ultimamente il Prof. Paolo Marcon, per difendere l'operato dell'ONMI e per attaccare il pretore inquirente.

 

Compiti dell'ONMI

Ai sensi delle leggi vigenti (1) all'ONMI sono fra l'altro affidati i seguenti compiti:

- vigilare sull'applicazione delle disposizioni le­gislative e regolamentari in vigore per la pro­tezione della maternità e dell'infanzia (art. 4 del R.D. 24-12-1934, n. 2316) e quindi anche sull'applicazione della legge relativa all'ado­zione speciale per quanto concerne l'invio degli elenchi dei minori ricoverati che gli isti­tuti di assistenza devono trasmettere ogni tre mesi al giudice tutelare ai sensi della legge 5-6-67 n. 431;

- controllare tutte le istituzioni pubbliche e pri­vate di assistenza all'infanzia (art. 5 del R.D. 24-12-34 n. 2316) ;

- proporre ai prefetti la chiusura degli istituti di assistenza all'infanzia inadeguati;

- segnalare all'autorità giudiziaria, ai sensi de­gli articoli 328 e 665 del codice penale, i di­rigenti degli istituti che:

a) accolgono minori pur essendo gli istituti privi della preventiva autorizzazione a fun­zionare che la Giunta esecutiva nazionale dell'ONMI deve concedere dopo aver ac­certato la loro idoneità nei riguardi eco­nomici, tecnici e morali (art. 50 del R.D. 15-4-1926 n. 718) ;

b) non segnalano all'ONMI i minori ricove­rati che si trovano in stato di abbandono e l'elenco di quelli ricoverati o affidati a privati allevatori e di quelli dimessi (arti­coli 19 e 20 del R.D. 24-12-1934 n. 2316, articoli che prevedono anche la misura delle sanzioni penali per gli inadem­pienti).

 

Vigilanza sugli istituti

Il primo tentativo di difesa dell'ONMI è stato addirittura quello di negare che l'ente avesse competenza sulla vigilanza degli istituti pubblici e privati di assistenza!

Scrive infatti l'On. Gotelli: «nonostante la mancanza di un chiaro ed esclusivo dovere sca­turante da una disposizione di legge, l'Opera conscia della propria funzione ha continuato vo­lontariamente ad espletare tale attività (di vigi­lanza sugli istituti)» (2).

Lo stesso infondato tentativo è operato da M. Castelli, capo del servizio studi del Consiglio centrale dell'ONMI, il quale afferma che a segui­to del R.D.L. 5-9-1938 n. 2208 «deve intendersi abrogato l'art. 5 del T.U. del 1934 che conferiva all'ONMI il potere di vigilanza e di controllo su tutte le istituzioni pubbliche e private per l'assi­stenza alla maternità e all'infanzia, spettando ora questo potere al Ministero dell'interno» (3).

Per controbattere questi tentativi dell'ONMI basta citare il documento programmatico appro­vato dal Consiglio centrale dell'ONMI stessa il 18-9-1969 che incomincia con la seguente affer­mazione «Non è fuor di luogo ricordare, prima di esporre un quadro analitico dei servizi speci­fici dell'ONMI, che essenziale ragion d'essere dell'Ente, con un'impostazione coerente che va dai lavori preliminari e dalla legge istitutiva alla composizione di Comitati provinciali e comunali (come stanno sorgendo in base alla legge 1-12­1966, n. 1081) è la sua funzione di vigilanza e di controllo su tutte le istituzioni pubbliche e pri­vate di assistenza».

Numerosissime sono poi le circolari che com­provano che l'ONMI stessa non ha mai ritenuto che fossero state abrogate le disposizioni di leg­ge concernenti il suo potere di vigilanza e di controllo sugli istituti pubblici e privati di assi­stenza.

È dunque chiaro e dimostrato che l'ONMI pri­ma dell'intervento della magistratura riconosce­va operanti i poteri di vigilanza e che soltanto dopo lo scoppio dello scandalo cerca affannosa­mente e con artificiosi pretesti di dimostrare il contrario.

Tutto ciò non toglie che responsabilità ancora maggiori dell'ONMI in merito alla scandalosa si­tuazione esistente nel settore assistenziale sia­no da addebitare al Ministero dell'interno (4), al quale in materia sono attribuiti dalla legge compiti ancora più estesi di quelli previsti per l'ONMI.

Invero il RD.L. 5-9-1938 n. 2008 non ha sottrat­to alcuna competenza all'ONMI, ma ha solo at­tribuito una più diretta e completa ingerenza del Ministero dell'interno nel settore dell'assistenza.

Responsabilità gravi ricadono altresì sul Mini­stero della sanità al quale compete sia il con­trollo dell'ONMI, sia l'alta vigilanza sugli isti­tuti assistenziali.

 

Omissioni dell'ONMI

Afferma l'On. Gotelli (5) che l'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore «ha aperto denuncia alle Procure della Repubblica contro l'ONMI per omissioni di atti d'ufficio, nel senso che non avrebbe denunciato gli istituti che non adempiono all'obbligo di legge di inviare trimestralmente gli elenchi dei minori ricove­rati».

Gli esposti sono stati presentati invece nei confronti di numerosi dirigenti dei Comitati pro­vinciali ONMI che, pur essendone a conoscenza, non avevano segnalato all'autorità giudiziaria i reati compiuti con l'apertura di istituti privi dell'autorizzazione a funzionare di cui all'art. 50 del R.D. 15 aprile 1926 n. 718.

Non sono stati presentati esposti, e tanto me­no le denuncie di cui riferisce l'On. Gotelli, per il semplice motivo che l'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore non disponeva né dispone a tutt'oggi di prove in merito, prove che molto probabilmente l'autorità giudiziaria riuscirà a reperire se indagherà al riguardo.

Circa la preventiva autorizzazione a funzionare V. Caputo, assistente sociale dell'ONMI, sostie­ne che «a prescindere da qualsiasi implicazione di tipo legale, appare un contro senso provve­dere alla idoneità di istituti funzionanti da anni poiché fatto a posteriori, il riconoscimento di idoneità si concretizza, così, in un giudizio sul funzionamento dell'istituto che, seppure riferito ad un preciso momento e quindi sempre suscet­tibile di modifiche, implica una approfondita va­lutazione di tutti gli aspetti che configurano l'ef­ficienza dell'istituto stesso» (6).

Innanzi tutto va detto che la legge che pre­scrive la preventiva autorizzazione a funzionare risale al 1926: dunque l'ONMI è inadempiente da 45 anni!

Se l'ONMI avesse fatto il suo dovere, oggi non si avrebbero richieste di autorizzazione a funzio­nare di istituti illegalmente operanti da anni.

In secondo luogo è ben vero che l'indagine per il rilascio dell'autorizzazione a funzionare «im­plica una approfondita valutazione», ma non si comprende perché essa non debba essere svol­ta. Forse si teme che indagini approfondite por­terebbero alla necessità di richiedere la chiu­sura di molti istituti? Ma l'ONMI deve tutelare l'infanzia o gli istituti?

La domanda non è oziosa se si pensa che l'ONMI ha svolto un'azione di copertura alle di­sfunzioni notevoli (e implicanti ovviamente ne­gative ripercussioni sui bambini) nei confronti degli istituti di assistenza. Basti rilevare che con la circolare n. 22847 del 19-7-1962 (successi­vamente ritirata) la sede centrale aveva illegit­timamente escluso dall'obbligo della preventiva autorizzazione a funzionare tutti gli istituti che avevano iniziato la loro attività nel periodo apri­le 1926-ottobre 1962!

È pure significativo al riguardo ricordare che con la circolare n. 860 del 26-2-70 la sede cen­trale ONMI invitava i comitati provinciali dell'ONMI «a svolgere un'attenta azione di vigilanza in stretta collaborazione con le prefetture e i medici provinciali affinché i nuovi istituti di as­sistenza alla maternità e all'infanzia non possa­no comunque iniziare la loro attività se non dopo aver ottenuto il prescritto riconoscimento di ido­neità a funzionare, provvedendo, nei casi di ina­dempienza, ad effettuare regolare denuncia all'autorità giudiziaria». Nulla era detto nei con­fronti degli istituti operanti pur essendo privi della prescritta autorizzazione a funzionare, no­nostante che anche nei confronti dei dirigenti di detti istituti sussista evidentemente il reato di cui all'art. 665 del codice penale. Da notare che avendo l'On. Gotelli con lettera del 25-2­-1970 comunicato che per gli istituti già funzio­nanti «la soluzione, per detti istituti, deve, per­tanto, essere ricercata in una azione di vigilanza e di controllo più penetrante», l'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore rispon­deva alla presidente dell'ONMI il 25-3-1970 co­me segue «In risposta alla Sua lettera del 25 u.s., di cui La ringraziamo vivamente, desideria­mo confermarLe che, a nostro avviso: a) gli isti­tuti di assistenza all'infanzia che funzionano sen­za essere in possesso dell'autorizzazione di cui all'art. 50 del R.D. 15 aprile 1926 n. 718 incorro­no nel reato di cui all'art. 665 c.p.; b) incorrono nel reato di cui all'art. 328 c.p. i dirigenti ed il personale di vigilanza dell'ONMI che essendo a conoscenza dei reati di cui al punto a) non li se­gnalano all'autorità giudiziaria. Pertanto questa Unione, ogni volta che è in possesso di notizie sui punti a) e b) continuerà ad inviare esposti all'autorità giudiziaria».

Segnaliamo alla magistratura, per l'accerta­mento di eventuali illeciti, che la Giunta esecu­tiva dell'ONMI ha rilasciato e continua a rila­sciare autorizzazioni a funzionare ad istituti da anni illecitamente aperti, senza provvedere ad effettuare alcuna segnalazione all'autorità giudi­ziaria.

 

Necessità della preventiva autorizzazione a fun­zionare

Paolo Marcon (7) dopo aver citato le dichia­razioni del Prof. Volpicelli secondo il quale «l'a­zione legale rimane pur sempre all'esterno della sostanza dei problemi che riguardano la natura interiore e la qualità umana dell'azione educa­tiva», si augura che «la Magistratura sia quan­to mai precisa e scrupolosa poiché sarà utile dimostrare quale sia il reale obiettivo di chi ha montato lo scandalo anche agli occhi della Ma­gistratura, almeno secondo quanto riferiscono le cronache dei giornali». E prosegue: «Si tratta di sapere se vi siano stati degli obiettivi qualun­quistici come sarei incline a pensare o se si tratta di una mistificazione di cui fa da schermo il diritto del minore. Se l'obiettivo reale fosse stato il bene dei ragazzi, sarebbe stato necessa­rio prima provvedere e rapidamente all'organiz­zazione della formazione di educatori di comu­nità o alla messa a disposizione di fondi suffi­cienti per una loro adeguata retribuzione».

Siamo d'accordo sui limiti dell'azione pena­le (8), ma gli esposti sono stati inviati alla ma­gistratura dopo una serie di azioni (9) iniziate nel 1965 (richiesta al Ministero dell'interno di togliere il veto all'assunzione di operatori socia­li da parte dei Comuni e delle Province, presen­tazione delle proposte Foschi n. 1676/Camera e di iniziativa popolare n. 1167/Senato, segnala­zione delle inadempienze degli istituti di assi­stenza alle autorità civili e religiose ecc.), azio­ni che si sono dimostrate infruttuose a causa della volontà di conservare immutata l'attuale situazione da parte delle istituzioni che deten­gono il potere in materia (UNEBA, Enti assisten­ziali pubblici e privati, Ministero dell'interno, ecc.).

Ma, pur nei suoi limiti, l'azione legale ha una sua validità.

In primo luogo, com'è noto, nessuno conosce quale sia in Italia il numero degli istituti e la loro localizzazione e tantomeno il numero dei ricoverati. Manca quindi la base di partenza per qualsiasi azione e per la verifica degli effetti del lavoro svolto e delle innovazioni introdotte ecc. Ad esempio non si è in grado di sapere se l'introduzione dell'adozione speciale e la cam­pagna svolta per segnalare all'opinione pubblica i danni dell'istituzionalizzazione hanno portato una diminuzione dei minori ricoverati in istituto.

Vi è quindi la necessità inderogabile che gli istituti di assistenza sorgano solo dopo aver ot­tenuto una preventiva autorizzazione a funzio­nare come avviene d'altra parte per gli alberghi, i bar, gli altri esercizi pubblici, essendo essa lo strumento necessario ed insostituibile per un censimento aggiornato, per consentire i controlli (da intendersi sia in senso fiscale, sia e soprat­tutto come supporto tecnico), per effettuare ri­cerche, ecc. (10).

L'art. 50 del R.D. 15 aprile 1926 n. 718 precisa che l'idoneità degli istituti deve essere accer­tata «nei riguardi economici, tecnici e morali». Se l'ONMI avesse agito in tal senso avrebbe im­pedito che venissero costruiti o mantenuti, ad esempio, istituti che sono localizzati in zone ini­donee o che hanno una struttura edilizia che impedisce di per sé un autentico rapporto edu­cativo. Al riguardo basta scorrere la ricerca con­dotta dal Comitato Regionale per la programma­zione economica della Lombardia per avere con­ferma, nella regione più ricca d'Italia, che nume­rosi sono gli istituti strutturalmente inidonei.

D'altra parte è evidente che i requisiti tecnici non riguardano solo la localizzazione e la strut­tura edilizia degli istituti, ma anche il personale, i servizi, gli spazi verdi ecc.; assume pertanto ancora una maggiore importanza la preventiva autorizzazione a funzionare che prevede anche - lo riportiamo - la sussistenza di idonee ga­ranzie da parte dell'istituto sul piano morale ed economico.

Quante volte, ad esempio, viene affermato dai dirigenti degli istituti che eliminerebbero le ca­renze se avessero maggiori disponibilità eco­nomiche.

Ma se P. Marcon si fosse documentato sugli obblighi dell'ONMI, avrebbe riscontrato che l'ar­ticolo 51 del R.D. citato prevede che «le istitu­zioni pubbliche e private che abbiano, in tutto o in parte, per fine la protezione della maternità e dell'infanzia, debbono comunicare all'Opera nazionale i relativi statuti e regolamenti e le eventuali modificazioni (11), ed uniformare la loro attività alle norme della legge e del pre­sente regolamento, nonché alle disposizioni di massima dell'Opera nazionale e alle prescrizio­ni generali o speciali da questa date, sia diret­tamente sia per mezzo dei suoi organi provinciali e locali, per la organizzazione e il funzionamen­to dei servizi di protezione e assistenza».

Risulta pertanto evidente che l'ONMI aveva il dovere, mai attuato, di definire e far rispettare standards riguardanti tutti gli aspetti dell'orga­nizzazione e del funzionamento degli istituti.

L'attuazione di quanto la legge prevedeva avrebbe evitato l'annientamento della personali­tà di centinaia e centinaia di minori (Celestini di Prato, ricoverati negli istituti di Vernone e Cinzano - Torino - di Grottaferrata, di Napoli, di Caltagirone, di Catanzaro, ecc.).

A questo riguardo è sorprendente la seguente affermazione di Marcon: «il problema dei mal­trattamenti si è dimostrato essere negli istituti ben meno grave che in numerose famiglie cosid­dette normali». Certamente Marcon non ha mai esaminato gli atti dei numerosi processi a carico dei dirigenti e del personale degli istituti e rac­colto le testimonianze di coloro che hanno vis­suto in istituzioni dove, per la mancanza di pro­ve, di controlli e spesso per la compiacenza de­gli ispettori, i maltrattamenti sono stati inflitti sovente per anni.

Infine respingiamo decisamente la tesi di Mar­con secondo cui «la formula degli istituti rispon­de alla volontà di difesa del ragazzo dai mali della società che invero sono gravi e reali e allo scopo di restituirlo fortificato a superarli». Il ricovero in istituto è invece, a nostro avviso, lo strumento che la classe dominante mette in at­to per segregare le persone con difficoltà (spes­so esclusivamente economiche!), allo scopo che non sia destinata ai servizi sociali la necessaria quota del reddito nazionale, ma sia impiegata, per incrementare il proprio profitto, ai consumi privati.

 

Dibattito parlamentare sull'ONMI

Sembra che finalmente si stiano chiarendo le posizioni delle forze politiche sull'ONMI, prelu­dio del dibattito generale, forse imminente, sull'assistenza e sulla conseguente soppressione degli innumerevoli, inutili e spesso deleteri car­rozzoni quali l'ENAOLI, L'Ente nazionale sordo­muti, l'Opera nazionale pensionati d'Italia, il Commissariato per la gioventù italiana (ex GIL), l'Opera nazionale invalidi di guerra, l'Unione na­zionale ciechi ecc. (12).

Il dibattito sull'ONMI, avvenuto al Senato il 25-6-71, a seguito di mozioni, interpellanze e in­terrogazioni presentate da tutti i gruppi politici, può infatti segnare una tappa importante anche perché il più accanito sostenitore dell'ONMI, il Sen. Perrino della D.C., ha dovuto ripiegare dalla posizione inizialmente presa.

Il Sen. Perrino infatti aveva presentato una mozione (13) nella quale chiedeva l'inserimento dei servizi dell'ONMI nelle strutture regionali, negava che vi fosse omissione nella vigilanza sugli istituti, affermava che la campagna di stam­pa era tendenziosa e diffamatoria.

Nel suo intervento, l'On. Perrino faceva poi una difesa ad oltranza dell'ONMI, addebitando, come sempre avviene quando non si vogliono affrontare i problemi a fondo, le deficienze dell'ente a difficoltà economiche (14).

Infine al termine del dibattito lo stesso On. Perrino era costretto a ripiegare presentando, unitamente ai Sen. Dindo, Ferroni e Pinto, l'or­dine del giorno (approvato a maggioranza da DC, PLI, PRI, PSDI, PSI con l'astensione del PCI, PSIUP, Indipendenti di sinistra) (15) che ripor­tiamo «Il Senato, preso atto degli orientamenti emersi dall'odierno dibattito che integra e com­pleta gli orientamenti di dibattiti precedenti in ordine ai problemi dell'assistenza all'infanzia e nell'osservanza agli articoli 3, 30, 31, 32, 37 e 117 della Costituzione, impegna il Governo:

1) a presentare in tempo utile, per consen­tirne l'esame parlamentare prima della fine dell'anno in corso una legge quadro sull'assisten­za che:

a) consenta alle Regioni, in rapporto all'obbligo di solidarietà nazionale, di realizzare una decentrata efficiente qualificata rete di pre­stazioni;

b) provveda a trasferire i compiti, le fun­zioni ed i mezzi finanziari relativi dall'ONMI e da quegli altri enti assistenziali nazionali per i quali ciò sia possibile, nella salvaguardia dei di­ritti acquisiti dal personale;

2) a dare altresì urgente attuazione alle norme sul decentramento alle Regioni e agli Enti locali delle funzioni relative alla sanità e all'as­sistenza di spettanza regionale secondo il det­tato costituzionale;

3) ad accelerare la presentazione del dise­gno di legge di riforma sanitaria nel quadro del­la quale dovrà essere sviluppata l'azione di me­dicina preventiva con particolare riferimento al­le madri ed ai bambini;

4) nell'attesa della riforma globale dell'as­sistenza di cui al punto 1), ad intensificare l'a­zione di vigilanza sugli Enti di assistenza all'in­fanzia, utilizzando e responsabilizzando gli or­gani di controllo locale;

5) a inserire nel secondo piano quinquen­nale, di prossima emanazione, un preciso e gra­duale disegno, insieme a corrispettivi e adeguati impegni, per assicurare un reale sviluppo dei servizi di protezione sanitaria e sociale nel qua­dro della solidarietà che postula esigenze di priorità a favore delle regioni e delle zone meno favorite».

Siamo ben consapevoli che l'approvazione di un ordine del giorno, anche se accolto dal Go­verno, molto spesso resta lettera morta, ma riteniamo che ormai la situazione sia arrivata ad un tale deterioramento da non poter essere ulte­riormente ignorata, sempre che continui la pres­sione politica oggi esercitata dai sindacati, dalle amministrazioni regionali, provinciali e comu­nali e dalle associazioni e dai gruppi sociali.

È evidente che potenti sono le forze (Ministe­ro dell'interno, UNEBA, Enti pubblici e privati) che si oppongono a qualsiasi modifica che sman­telli i centri di potere.

Occorre inoltre continuare a fronteggiare il tentativo dei numerosi enti interessati che vor­rebbero che il discorso venisse limitato all'ON­MI e non coinvolgesse tutto il settore dell'assi­stenza pubblica e privata e quello ben più am­pio delle riforme (sanità, casa, scuola, ecc.).

 

 

 

(1) Cfr. G. SARNO, Codice della beneficenza e dell'as­sistenza sociale, Giuffré, Milano, 1964 e relativi aggiorna­menti; G. MAZZONI e R. CATELANI, Codice della legisla­zione assistenziale, Istituto Poligrafico dello Stato, Roma, 1958.

(2) A. GOTELLI, Il problema dell'ONMI, in «Mamme e bambini», n. 2, febbraio 1971, pag. 2 e segg.

(3) M. CASTELLI, Vigilanza e controllo sulle istituzioni pubbliche e private per l'assistenza e la protezione della maternità e dell'infanzia, in «Maternità e infanzia», n. 3, marzo 1971, pag. 11 e segg.

(4) Vedansi i comunicati stampa dell'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore del t° marzo e del 1° aprile 1971.

(5) A. GOTELLI, op. cit., pag. 4.

(6) V. CAPUTO, Dopo gli scandali la rincorsa a «met­tersi a posto» con la legge, in «Mamme e bambini», n. 3, marzo 1971, pag. 5 e segg.

(7) P. MARCON, La legge di controllo sugli istituti, in «Mamme e bambini», n. 5-6, maggio-giugno 1971, pp. 8-10.

(8) Vedasi Finalmente l'ONMI ha capito, in «Prospet­tive assistenziali», n. 11-12, luglio-dicembre 1970, pag. 61.

(9) Il lavoro svolto è documentato dai verbali delle riu­nioni dell'Assemblea dei soci e del Consiglio direttivo dell'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore e da «Prospettive assistenziali».

(10) Riteniamo che il rilascio di dette autorizzazioni, oggi di competenza della sede centrale dell'ONMI, dovreb­be essere attribuito alle Regioni.

(11) Si noti che statuti e regolamenti di alcuni istituti contengono ancora oggi delle norme assurde, come ad esempio il divieto di accogliere i nati fuori del matrimonio.

 

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